Il s’agit dans ce deuxième billet consacré à l’interministérialité dans la LOLF de s’interroger sur la coexistence entre les missions interministérielles et les politiques dites « transversales ». On s’interrogera en particulier sur la complémentarité des deux systèmes, sur les paradoxes de cette coexistence et sur l’effet doublon qui peut également transparaître de cette dernière…
1) Complémentarité : Les politiques transversales sont des politiques qui nonobstant leur caractère interministériel, ne font pas l’objet d’une mission interministérielle pour des raisons de lisibilité. Ainsi il s’agit principalement de politiques dont les crédits sont insuffisants pour faire l’objet d’un regroupement spécifique au sein d’une mission mais qui, par leur caractère transversal, nécessitent une coordination interministérielle. Ces politiques font l’objet d’un Document de Politique Transversale (DPT) qui vient fixer une présentation de la politique transversale, un programme (et un ministère) « chef de file » ainsi qu’une coordination des objectifs poursuivis par chacun des programmes « partenaires » et enfin une évaluation des crédits consacrés à la politique transversale. Ces politiques font également l’objet d’un pilotage par un comité interministériel ad hoc. Les politiques transversales faisant l’objet d’un DPT sont les suivantes : la Sécurité civile, l’Outre-mer, la Sécurité routière, l’Action extérieure de l’État, la Politique française en faveur du développement, la Ville, l’Enseignement supérieur et l’Inclusion sociale.
Les Documents de Politiques Transversales.
2) Effet doublon : La simple comparaison entre politiques transversales et missions interministérielles amène à s’interroger sur un éventuel effet doublon. Je reprendrai ici les inquiétudes formulées par le Sénateur J.Arthuis lors de l’audition de F.Mordacq, alors directeur de la DRB : « M. Jean Arthuis, président, a indiqué que, pour d’aucuns, les DPT semblaient être « les enfants d’un embarras », dans la mesure où, d’une part, leurs intitulés reprenaient celui de missions ministérielles, avec cependant des crédits répartis dans plusieurs missions, comme substitut d’autres missions interministérielles, et qu’ils tendaient à éclater, d’autre part, certaines missions, par exemple, les DPT « recherche » et « enseignement supérieur », envisagés parallèlement à la mission « recherche et enseignement supérieur », ou encore le DPT « ville », à côté de la mission « ville et logement ». Compte tenu de ces éléments, il s’est interrogé sur les modalités de désignation des chefs de file des DPT et, partant, sur les risques éventuels de prolifération d’une « bureaucratie lolfienne » ».
Le compte-rendu de l’audition de F.Mordacq.
3) Paradoxes : Quant à moi, je relèverai simplement quelques paradoxes entre les deux systèmes :
_ Les politiques transversales font l’objet d’une présentation générale, développant la stratégie générale de la politique transversale, alors que les missions (interministérielles) ne font l’objet d’aucune stratégie d’ensemble dans les PAP.
_ Il existe une coordination entre les programmes partenaires et les objectifs qu’ils développent alors que, semble-t-il, la coordination entre les programmes des missions interministérielles a été limitée, les missions ayant été élaborées essentiellement par agrégation de programmes, eux-mêmes élaborés par les ministères concernés.
_ Les politiques transversales sont pilotées par un comité interministériel alors que cela ne semble pas être le cas pour les missions interministérielles (sauf doublon), dont l’exécution s’opère à un niveau ministériel (le programme étant l’unité de gestion).
Au final, au-delà d’un éventuel effet doublon, on peut tout de même se demander si paradoxalement les politiques transversales ne seraient pas plus « interminisérielles » que les missions interministérielles elles-mêmes… et cette interrogation est d’autant plus préoccupante qu’on pourra s’interroger sur le nécessaire caractère transitoire des missions interministérielles…
Catteau Damien, Université de Lille 2, Laboratoire du GERAP-GREEF.
Interministérialité.
N’étant pas spécialiste du sujet, je ne fais que vous exprimer les préoccupations d’un citoyen de base qui essaie d’entreprendre pour développer l’activité et l’emploi. Pour moi l’interministérialité ce doit être une forme d’organisation de l’administration pour rendre un service global et complet aux Français, en se fixant pour challenge d’épargner à tous nos compatriotes le parcours quotidien du combattant de bureaux administratifs en bureaux administratifs.
Il devrait être lancé aux sein des administrations un concours qui décernerait des prix annuels pour celles qui ont su le mieux packager leurs services pour les rendre accessibles facilement par les Français.
Qui se lèvera pour dire que les administrés n’ont pas été configurés pour les administrations mais que c’est l’inverse ?
La LOLF !
Bravo pour vos billets qui nous permettent de découvrir petit à petit la LOLF dont le sigle est rébarbatif.
Je trouve dommage que les administrateurs du Parlement soient muets en apparence. De même pour les hauts fonctionnaires ?
Ne viennent-ils jamais sur Internet ? leur a-t-on interdit ?
Leur déontologie leur recommande-t-elle de parler par le net aux simples citoyens ?
Est-ce un nouvel ordre de noblesse ?
Bravo à l’université et à vous Damien de venir au devant des simples citoyens.
Nous nous en souviendronts le jour où nous aurons à couper les têtes, lors de la prochaine révolution qui s’approche tranquillement. Elle ne sera pas sanguinaire, je le souhaite, mais elle visera à renverser le système. Et notamment la monarchie et sa vaste Cour Républicaine qui ont dévoyé l’esprit de la République.
La Lolf !
Le budget prévisionnel des préfectures s’est fait cette année (2006) , que sur le programme 108, hors si on regarde d’un peu plus près, je pense que beaucoup d’autre programmes et donc de missions concernent les préfectures …
Faudrait pas que la LOLF soit comme le coran, aussi sujet à interprétations …
Billet : La LOLF – Interministérialité (2) et Politiques transversales : complémentarité, « effet doublon » et paradoxes.
C’est bien observé, M. Catteau. Je dirai plus crûment que l’administration n’est absolument pas dirigée, qu’il y a une carence grave, non pas d’autorité ni de chefs, grand et petits,(les uns et les autres abondent, et même surabondent !) mais de commandement. Résultat : les administrations s’ignorent et dérivent (oublient d’exécuter leurs missions et s’en attribuent de nouvelles, plus faciles ou plus gratifiantes), au point de se bousculer, de se marcher sur les pieds, et même de se contrecarrer…
Vous en trouvez une trace sur internet avec legifrance et le site du journal officiel, qui remplissent exactement la même mission et qui cohabitent pourtant (sachant que le moins utile des deux dépense, si j’en crois mes sources orales –donc sous toute réserves–, 10 fois plus que l’autre : 50 millions d’euros contre 5 !). Idem entre la direction des journaux officiels et la documentation française… Et c’est juste un exemple (à 50 M€, quand même !) glané par hasard.
Et, toujours faute d’un commandement, l’état est incapable de conduire des politiques transversales. L’Environnement en a fait les frais pendant longtemps (tant qu’il n’y avait pas de "ministère" spécifique) et continue a en souffrir (parce que beaucoup de politiques ont un impact, souvent largement négatif, sur l’environnement ; par exemple les politiques du logement et du transport)
Je dirais même que l’interministerialité n’existe. Un signe : les services du premier ministre sont dans un triste état et ils partent à vau-l’eau, quand on ne les délocalise pas vers d’autres ministères. Et les DPT n’y changeront rien : vous pouvez parier qu’on les constituera par juxtaposition des propositions des différentes administration concernées…
PS : puisque vous citez un haut fonctionnaire, je me permettrai de souligner qu’il était directement responsable du projet ACCORD (une affaire à quelques centaines de millions d’euros, une paille…), "planté" fin 2004 de telle sorte que le ministre de l’époque a du montrer tout son savoir faire médiatique pour éviter un scandale qui aurait pu l’éclabousser. Le fait que ce fiasco n’ait pas nuit à sa carrière est très instructif et me semble directement en rapport avec ma remarque sur le commandement. Et, j’insiste encore, ma remarque ne vise pas cet homme, car de tels cas abondent et il n’est certes pas plus mauvais qu’un autre.
La LOLF – Interministérialité (2) et Politiques transversales : complémentarité, « effet doublon » et paradoxes.
A Christian,
Merci de ces encouragements !! Je tiens encore une fois à remercier Alain Lambert de ma permettre de participer à ce blog et finalement d’intégrer les universitaires au débat sur la modernisation de la gestion publique. La LOLf est l’affaire de tous, agents, parlementaires, universitaires ET des citoyens et Alain Lambert l’a très bien compris et ce blog en est une illustration parfaite !!! Merci à lui !!
Quant à couper des têtes, je dois avouer que mes intentions sont plutôt pacifiques !! Je pense qu’il ne faut pas céder à une optimisme complaisant s’agissant de la mise en oeuvre de la LOLF et qu’il faut ainsi mettre en avant ces succès comme ces limites… C’est à tout le moins ce que j’essaye de faire…
A Amenis,
En effet le programme 108 fait beaucoup parler de lui, notamment sur le blog, vous pourrez retrouver une discussion passionnante sur ce sujet dans les billets précédents. En fait, le programme 108 est un service polyvalent ce qui explique cette "exception" à la budgétisation par programmes. Je la trouve personnellement justifiée mais vous verrez que les avis divergent sur la question…
Quant à la souplesse dans l’application et l’interprétation de la LOLF, je me suis déjà exprimé sur la question s’agissant de la décision 530DC du Conseil constitutionnel… Je vous y renvoie. Néanmoins, les universitaires critiquent ces "aménagements" de la LOLF (c’est un peu leur rôle) mais ces derniers peuvent s’avérer nécessaires pour une bonne transition entre les deux types de budgétisation et l’introduction progressive de la "culture lolfienne"… Alors, il faut en effet mettre l’accent sur ces "aménagements" contra legem et éventuellement proposer des aménagements du texte ou de sa pratique… mais également relativiser la portée de ces aménagements par rapport au texte organique eu égard à la difficulté de mise en oeuvre et à l’ampleur de la Réforme budgétaire… C’est en tout cas la position que semble suivre le Conseil constitutionnel…
Cordialement,
D.C.
La LOLF !
sur l’interministérialité : un pas est franchi avec la circulaire du ministre de l’intérieur en date du 02 01 2006 . Ce texte pévoit des fusions de services (DDE-DDA notamment) voir plus encore evec l’expérimentation prévue dans de LOT. Espérons que cela apportera : simplification pour l’usager et diminution des coûts. Mais si la machine ETAT continue à recruter comme avant et ne redéploie pas sur des services déficitaires comme peut le laisser envisager l’interminstérialité la marge de progès sera nulle. Y t-il des chiffres et des perspectives dans ce domaine?
La LOLF – Interministérialité.
A tractatus,
Je n’avais pas "vu" cette circulaire. et je vous remercie de l’avoir cité car elle est très intéressante… J’indique tout de même qu’elle émane du Premier ministre et non du ministre de l’Intérieur…
Ceci dit, pour aller dans le sens de vos propos, je pense que l’interministérialité est par essence un mécanisme transitoire qui doit nécessairement déboucher sur une réorganisation des services… Néanmoins, je ne développerai pas puisque vous aurez noté qu’il s’agit justement du thème de mon prochain billet !!!
Concernant les redéploiements d’effectifs, je ne peux en qualité d’universitaire personnellement pas vous indiquer de perspectives chiffrées… A ma connaissance, aucune information sur ces redéploiements (si elle existe) n’a été diffusée…
A Pascal,
J’ai du mal à voir le lien entre les services du Premier ministre et les DPT… mais j’ai sans doute mal compris vos propos…
Quoiqu’il en soit, s’agissant de F.Mordacq, il m’est difficile de discuter de sa responsabilité et ce n’est d’ailleurs pas mon rôle, mais je pense tout de même qu’il a été surtout responsable, en tant que directeur de la DRB, de la bonne transition entre l’ordonnance de 59 et la LOLF… On peut toujours avancer les limites de cette mise en application, mais, surtout eu égard à l’ampleur de la tâche et le calendrier particulièrement serré, on peut tout de même avancer que cette mise en oeuvre a été un succès… ceci explique peut-être cela… maintenant, je sais que votre remarque ne visait pas spécifiquement F.Mordacq et vous comprendrez pareillement que cette petite précision, qui n’est d’ailleurs jamais qu’une impression personnelle, ne réduit en rien l’intérêt de vos remarques sur cette question prise dans sa globalité… mais sur laquelle j’aurais du mal à vous donner mon avis…
D.C.
LOLF – Interministérialité.
Matignon est, ou plutôt devrait être, le lieu par excellence de l’interministérialité, de la coordination, des actions transversales. D’où le lien que je vois, très nettement, entre les deux. Pas besoin d’être du sérail pour voir ce que deviennent la DATAR, le Plan, etc. et en tirer une première impression sur la situation de l’interministérialité, et le destin des DPT.
Et ne vous y trompez pas, lors de la nomination de l’ancien Directeur de la Réforme Budgétaire à son poste actuel, on ne pouvait rien dire du "succès", l’hypothèse d’un report de la LOLF était même envisagé par certains pessimistes (il y a un flottement, un court moment de panique, mais c’était politiquement inconcevable, heureusement, et le sentiment n’a pas filtrer hors du sérail) ! en pratique, la DRB a produit un énorme travail de communication (pour rester positif), mais les détails techniques, ce sont d’autres qui s’y sont coller. Et surtout la "comptabilité publique" et le "trésor", sans oublier les équivalents dans les ministères. Et ils ont fait ça, en pratique, en à peine un an et demi, entre octobre 2005 (avec les missions à grosse maille présentées au parlement) et aujourd’hui.
L’apport de la DRB ? il est réel et important : grace à la DRB, la direction du budget et plus généralement le MINEFI ont réussi à faire barrage à la LOLF, à conserver tout leur pouvoir sur les ministères "dépensiers", qui se voyaient déjà en train de discuter directement leur budget avec le parlement, sans filtrage, et de disposer à leur guise des excédents (toujours sous le contrôle du parlement, bien sur). Pour le meilleur et pour le pire. Cà méritait bien une promotion.
L’ampleur de la tâche ? Oui et non. Oui, si on regarde ce qu’il aurait fallu faire pour atteindre l’objectif idéal : repenser et refaire l’ensemble de l’organisation de l’état. Non, si on regarde ce qui est actuellement réalisé. Car, malgré les délais considérables accordés (plus de 4 ans, quand même !), tout reste pratiquement à faire. En fait, je pense qu’on a perdu 3 ans pour rien, nous sommes au niveau qu’on pouvait atteindre sans difficulté début 2003 : un nouveau plan comptable ("nouveau" pour l’Etat, mais sinon la LOLF, et c’est là un énorme apport, précise bien qu’il est pour l’essentiel le plan comptable de droit commun), un gros tableau de nouvelles références budgétaires, et un tableau encore plus gros de conversion entre les anciennes lignes budgétaires et les nouvelles. Et c’est a peu près tout, sur le plan concret. Par ailleurs, il y a eu quelques applicatifs informatiques qui ont un peu évolué, comme ils l’aurait fait de toute façon, LOLF ou non.
Heureusement, c’est généralement bien suffisant (une révolution conceptuelle comme la LOLF n’a pas forcément besoin d’une révolution des outils et méthodes !). Quant aux mentalités, certes et heureusement la LOLF est dans tous les discours (et d’une façon positive, ce qui est un sacré bon résultat !), mais pour le reste les vieux reflexes subsistent.
@tractatus
je vais encore paraitre pessimiste, mais si vous connaissez un peu les DDA et DDE, vous savez aussi qu’il n’y a pratiquement rien à attendre de leur fusion, ni en terme de facilité pour l’usager, ni en terme d’efficacité administrative. Plus généralement, il n’y a pas grand chose à gagner dans ce genre de "meccano" administratif, c’est du brassage d’air qui détourne seulement l’attention des vraies réformes : mise en question systématique des missions et de la façon de les réaliser (et peu importe au sein de quel structure !). Puisque vous citez les DDA, regardez leur histoire : création par fusion de plusieurs services du ministère (1966 , sauf erreur), cohabitation tant bien que mal, et reprise d’autonomie des DSV en 1984 (sauf erreur, toujours, je ne suis pas un spécialiste). Et, entre temps, 0 économie, 0 gain d’efficacité.
La LOLF – Interministérialité.
A Pascal,
Tout à fait passionnant ! Mais je ne partage pas vraiment votre avis… en tout cas, je serais, sans doute un peu par conviction, un peu plus nuancé…
S’agissant de Matignon, en effet, son rôle en matière de coordination est indiscutable, j’irais même jusqu’à dire que c’est sa raison d’être… Maintenant, sans parler du fond et de l’efficacité des services du Premier ministre, il n’y a que peu de lien entre cette action de coordination générale et l’interministérialité dans la LOLF… Après tout, les programmes dépendent des ministères pas de Matignon… Les services du Premier ministre coordonnent l’action gouvernementale mais ne pilote la gestion de chacun des programmes… Mais bon, je comprends votre remarque…
S’agissant de la DRB, je trouve votre position un peu dure à son égard… Je ne vais pas reprendre l’ensemble des points que vous développez mais à tout le moins, je suis réservé sur votre opinion sur deux points :
_ L’ampleur de la réforme et le succès de la LOLF. Je pense tout de même qu’on peut parler d’un succès. Le passage entre l’ancienne nomenclature et la nouvelle a été effectuée dans trop de heurts (malgré quelques imperfections)… et la budgétisation orientée par la performance a réussi à être implémentée (même si là encore, il reste beaucoup de chemin à parcourir). Mais, s’agissant de l’organisation des services, je comprends votre remarque mais je pense qu’on ne pouvait pas faire jouer à plein la logique LOLF dès 2006. Passer en nomenclature LOLF, c’était le premier palier… Faire passer les services, sans les réorganiser en profondeur, à la culture LOLF, ça n’était pas des plus évidents… Les modifications de structures devront en toute hypothèse s’opérer plus tard après quelques années d’application des programmes et l’analyse des premiers résultats de leur gestion…
_ S’agissant du délai, vous le trouvez considérable, je le trouvais personnellement (mais je ne suis pas le seul) très ambitieux notamment quand on regarde les exemples étrangers. Implémenter un système de budgétisation orientée par la performance en 4 ans, en partant quasiment de zéro, ce n’est pas, je le pense, aussi aisé.. et 4 ans, ça me paraît finalement bien peu… Plus encore, si on prend en compte le pendant du nouveau système au niveau opérationnel, le système de déclinaison opérationnelle, là encore, mon opinion est que l’ampleur de la réforme était bien réelle et le calendrier bien ambitieux…
Alors, en effet, certains volets de la réforme sont encore insuffisamment développés : Les systèmes d’information ne sont pas parfaitement au point (c’est peut-être même un euphémisme), le volet comptable et notamment les questions liées à la responsabilité des comptables n’ont pas encore été traitées et j’en passe… Par ailleurs, je suis en partie d’accord avec vous, on ne peut pas dire que durant ces 4 ans, le travail de modernisation ait été continue et que certains retards n’aient pas été constatés… Toutefois, mais ce n’est que mon sentiment personnel et subjectif, je pense tout de même que la LOLF a pris un bon départ. QUoiqu’il en soit, il ne faut pas oublier que2006 n’est pas l’aboutissement de la réforme mais bien la première étape d’une réforme qui mettra nécessairement plusieurs années à se mettre en oeuvre et à produire les premiers résultats… On pourra alors mesurer pleinement le succès de la LOLF…
Ceci dit, je ne nie pas l’intérêt de vos remarques, bien au contraire. Mais, après tout, c’est tout l’intérêt de ce blog que de pouvoir échanger des points de vue différents sur une réforme aussi importante pour les Finances publiques en France…
D.C.