C’est le titre de la Tribune que nous publions aujourd’hui dans les Echos conjointement avec mon ami Didier Migaud à 11 jours de son entrée en vigueur.
C’est le titre de la Tribune que nous publions aujourd’hui dans les Echos conjointement avec mon ami Didier Migaud à 11 jours de son entrée en vigueur.
LOLF : la dynamique est lancée, elle doit s’amplifier par ALAIN LAMBERT et DIDIER MIGAUD
Au 1er janvier 2006, la loi organique relative aux lois de Finances (LOLF) s’appliquera définitivement dans tous les services de l’État. Cette date donne en France un nouveau départ à « la nouvelle gestion publique ». La LOLF est née le 1er août 2001, à l’initiative du Parlement, et avec le soutien du gouvernement, de la droite et de la gauche. Après cinquante-trois mois d’apprentissage et de chantiers de grande ampleur au sein de l’administration, elle entre maintenant complètement en vigueur.
C’est une vraie réforme, de nature à rénover la gestion publique en profondeur pour que nous vainquions la traditionnelle résistance au changement. Pourquoi ? D’abord parce que la LOLF a déjà commencé à changer l’esprit de la gestion publique.. Elle doit continuer à le faire en profondeur. Grâce à la nouvelle architecture budgétaire, le budget de l’Etat est plus lisible. Avec les nouveaux documents budgétaires, le Parlement est mieux informé. Avec un droit d’amendement élargi, les parlementaires ont plus de pouvoir sur le vote des dépenses publiques.
Parallèlement, l’administration a mis en place une nouvelle chaîne de responsabilités fondée sur la performance et la transparence. Des objectifs sont assignés à chaque politique publique et l’administration va devoir mieux rendre compte de son action. Certes, tout n’est pas encore parfait mais des progrès indéniables ont été accomplis et le rendez-vous de la prochaine loi de règlement sera décisif. Les expérimentations en cours dans plus de 500 services de l’Etat, sur tout le territoire, le montrent d’ailleurs déjà : meilleure qualité de service, mobilisation des agents, gains de productivité.
Ensuite, parce que la LOLF est, en elle-même, une bonne nouvelle pour ceux qui croient dans la politique. Lorsque Parlement, gouvernement et administration se mobilisent ensemble, en bonne intelligence, c’est la meilleure preuve que l’Etat est enfin capable de se moderniser vraiment !
La LOLF est née d’un long travail de préparation en amont et, fait unique dans notre histoire politique, c’est sur initiative parlementaire, à la quasi-unanimité de l’Assemblée nationale et du Sénat qu’elle a été votée. De 2001 à aujourd’hui, sous la conduite des gouvernements de gauche et de droite, avec l’aide vigilante du Parlement, l’administration s’est mobilisée pour conduire de gigantesques chantiers. Certains sont achevés, d’autres sont en cours mais l’avancée est incontestable.
A chaque étape de ce parcours, la LOLF a fait ses preuves. Maintenant qu’elle va s’appliquer à toute l’administration d’État, c’est le moment de renforcer la mobilisation pour qu’elle porte tous ses fruits.
Ecrire cela, ce n’est pas fermer les yeux sur toutes les difficultés qui jalonnent le parcours de la réforme. A la rencontre des agents de l’Etat sur le terrain, nous constatons que, si la réforme est bien accueillie, beaucoup reste encore à faire. En participant au débat budgétaire, nous avons mesuré combien des progrès sont encore nécessaires.
Ecrire cela, ce n’est pas croire que la LOLF est la panacée qui va répondre à tous les problèmes de la France. Comme parlementaires, nous avons pleinement conscience de l’apport décisif de la LOLF comme de ses limites…
Ecrire cela, c’est simplement avoir la sagesse de ne pas juger prématurément une loi qui n’est pas encore entrée en vigueur. C’est constater que la majeure partie des critiques qui lui sont faites n’ont qu’un lointain rapport avec elle. C’est prendre le parti d’une attitude constructive pour aller encore plus loin. Notre conviction est simple et forte : avec la LOLF, le meilleur reste à venir… à condition que la dynamique qui porte la réforme depuis 2001 continue et s’amplifie pour participer au premier rang à la modernisation de notre pays.
ALAIN LAMBERT est sénateur de l’Orne et ancien ministre. DIDIER MIGAUD est député de l’Isère et ancien rapporteur général du budget.
En tant que fonctionnaire je peux confirmer que l’impact de la lolf sur les pratiques a été réel. Je crains cependant – crainte d’ailleurs relayée dans le rapport Pébereau – qu’elle ne soit très vite l’objet de tentatives de détournements, notamment avec les "indicateurs" : les ministères ont beau jeu de choisir des indicateurs de performance qui les avantagent et permettent la minimisation des changements.
Autre aspect : la lolf est un moyen d’améliorer la gestion publique, mais pour beaucoup de gens cela n’est interprété que comme "baisser les dépenses". Cela crèe un réflexe défensif vis à vis de cette réforme, qui vient s’ajouter au conservatisme naturel de l’administration publique.
Mais en tout cas, c’est une réforme importante, qui peut avoir beaucoup plus d’impact à long terme que bien des rodomontades gouvernementales.
Le problème est que rien n’incite quelque acteur de la LOLF que ce soit à chercher à produire de bons indicateurs.
Notamment, les fonctionnaires exécutants de terrain restent le plus souvent subordonnés à des directeurs nommés en conseil des ministres, eux-mêmes tenus par les administrations nationales qui assurent la continuité entre les cabinets ministériels (et donc, l’avenir et la cote des directeurs), et restent tenus à l’obéissance et la réserve les plus strictes. Quand aux administrations centrales, par définition, elles n’existent que par les moyens qu’elles "ventilent", c’est à dire, par leur capacité à faire rentrer dans une enveloppe prédéfinie des besoins que nul ne cherche réellement à évaluer.
Par ailleurs, le salaire au mérite (et donc, la reconnaissance, et donc, l’identification du mérite) restant un leurre, toute initiative prise sur le terrain ne saurait être considérée autrement que comme une provocation, et traitée comme telle.
Il serait souhaitable que Damien s’exprime plus souvent sur ce Blog car sa parole a du poids. N’est-il pas l’auteur d’un travail universitaire de plusieurs années sur la LOLF ! sa thèse a été jugée excellente par le jury, en lui délivrant le grade de Docteur en droit, spécialité Finances Publiques, avec les plus hautes distinctions (mention Très honorable assortie des félicitations à l’unanimité des membres du jury).
Sur le « culte de l’outil », les gestionnaires doivent savoir qu’ils n’auront aucun ennui avec le Parlement qui ne pratique absolument pas ce culte. Il est beaucoup plus attentif à la modernisation des structures administratives qu’il voudrait voir exclusivement tournées vers le service des citoyens et non vers l’accomplissement des carrières administratives pour légitimes qu’elles soient cependant. Il reste que les rapporteurs spéciaux des commissions de finances vont s’intéresser de plus en plus à la dimension managériale et les administrations vont devoir justifier leur organisation avec des arguments plus convaincants qu’aujourd’hui. Les audits de modernisation seront examinés avec le plus grand soin. Il en sera demandé d’autres.
Sur le temps laissé pour la mise en œuvre, prenons conscience que dans un Pays aussi peu naturellement enclin à la réforme, il ne fallait pas laisser courir un délai trop long, au risque de ne pas aboutir. Des lois jamais appliquées, il en est de nombreuses dans notre République. Puis, nous avions, dès l’origine, conçu que nous n’atteindrions pas l’idéal dès la 1ère année.
S’agissant de la dépense. Là encore Damien fait bien de rappeler que la LOLF entre en application au moment où nos finances publiques sont en grande difficulté. Le montant total des dépenses de l’Etat a été plafonné en euros constants depuis 2002. Le rapport Pébereau recommande de faire plus et notamment de plafonner désormais en euros courants. Or cette « rationalisation » de la dépense est étrangère à la LOLF. Elle résulte de la situation de nos finances publiques. Cela étant, cette stabilisation en volume ou en valeur peut permettre une autre lecture : celle d’une garantie donnée aux administrations que globalement les crédits de l’Etat leur sont garantis. Et que globalement, il n’y a aucune baisse, même s’il y a effectivement des redéploiements. Dans d’autres pays Canada ou Suède, ce sont des coupes brutales qui ont été faites dans les dépenses.
Enfin, je pense que si quelques difficultés sont apparues, c’est aussi parce que certaines administrations centrales se sont « assurées » en conservant des crédits pour le cas ou les services déconcentrés ne maîtriseraient pas cette liberté de gestion toute neuve qui leur est offerte. Dès lors que les crédits ne sont déjà pas en augmentation au départ, et si une partie est « réservée » en centrale, il est probable qu’il y ait quelques tensions en bout de chaîne. Mais gageons que tout cela se rodera très vite et que la « confiance mutuelle » succèdera très vite à la « défiance mutuelle » qui prévaut encore aujourd’hui et qui n’est pas propice à une gestion efficiente offrant un meilleur service au meilleur coût, aux Français.
"Liberté de gestion toute neuve" ? ce terme évoque plus dans mon esprit le collectif budgétaire 2000 que la LOLF. Avec une règle imposant au ministre de s’expliquer devant le parlement au moindre dépassement, le résultat est garanti : verrouillage comptable à tous les étages pour éviter ce scénario… quel qu’en soit le prix.
ça vous étonne ? Concevez qu’en l’absence de définition du mérite pour un cadre sup’ administratif, faire carrière implique de ne faire aucune faute, même mineure : rien ne doit transpraitre, rien ne doit se voir, rien ne doit se savoir.
Par ailleurs, contraindre les services à sous-consommer est bien le meilleur moyen de démontrer que leurs prévisions ne valaient pas tripette… en faisant en sorte qu’il soit impossible qu’elles soient respectées.
Mais bon sang, si même vous ne savez pas ce que les administrations font des moyens qui leur sont alloués, qui donc pourrait le savoir ?
NDLR : Ne vous inquiétez pas pour moi. Allez observer le redressement financier de ville d’Alençon sur la période 1989/2004 et on en reparle après ? AL.
A propos de redressement financier d’une ville, j’ai un problème à Nogent sur Marne. Notre maire a trouvé le moyen d’augmenter les impôts de 60% tout en doublant l’endettement (en moins de 4 ans)!
Comment va t-on faire pour redresser tout ça lorsqu’on l’aura poliment remercié?
Où puis-je trouver des infos concrètes sur ce que vous avez fait à Alençon?
Merci, Monsieur le Ministre.
NDLR : Je vous propose de lire le rapport financier à l’adresse ci-jointe : http://www.alain-lambert.org/alencon/rapport_financier.pdf Il résume la politique que nous avons mené : – Maitrise des dépenses de fonctionnement, et notemment de la masse salariale. – Majoration de l’autofianncement. – réduction de la dette. – baisse des impôts pour encourager les entreprises et les ménages. – Acroissement des investisssements pour améliorer la vie quotidienne des habitants et leur redonner confiance et la fierté de leur ville. AL
La rationalisation de la dépense publique passe, et c’est bien évident, par la rationalisation de la masse salariale. Puisque le mécanisme des dotations en emplois est maintenu pour 2006 (certes sous la forme de plafonds, mais aussi d’obligations d’attribution de moyens dans tel cas), et puisque les règles définissant le montant de la paye et des indemnités d’une personne employée reste (pour l’essentiel, mais pas entièrement, je l’admets) défini à un échelon très supérieur à l’U.O., de quelle liberté disposent effectivement les gestionnaires en U.O. dans la mesure où nul mécanisme n’existe à ce jour pour mettre en oeuvre la fongibilité asymétrique ?
Question subsidiaire : est-il possible d’énumérer les éventuels obstacles à la mise en oeuvre effective de la fongibilité asymétrique des crédits en U.O. en 2006 et en 2007 ?
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