Ces pages sont actives depuis cet après midi et nous tenons à en remercier la Direction du Budget et ses équipes. Une interface « donnez-nous votre avis » doit être activée dès demain. Vous pourrez ainsi nous interroger sur tous les sujets de mise en oeuvre qui vous interpellent. Nous tâcherons d’y répondre le plus sincèrement possible, en nous appuyant sur l’intention du Législateur Organique que nous pensons légitimement incarner.
N’hésitez pas à nous donner votre avis pour continuer à parfaire ces pages qui visent à donner le maximum de transparence au contenu de notre mission et à offrir le maximum d’interactivité entre les pères fondateurs de la LOLF et ceux qui ont la lourde charge de la mettre en oeuvre.
Les pages de notre mission parlementaire (Didier Migaud et moi) sont en ligne sur le Forum de la Performance
Partagez cet article avec...
Aucun commentaire
Laisser un commentaire
Ce site utilise Akismet pour réduire les indésirables. En savoir plus sur comment les données de vos commentaires sont utilisées.
LOLF en péril !
Monsieur le Sénateur,
La LOLF a besoin de l’énergie de ses fondateurs pour ne pas être "pervertie".
J’ai participé à un groupe de travail à la DGME sur notamment la cartographie des BOP.
Cette participation m’a permis de constater que deux conceptions de la LOLF se développaient :
– celle des "fondateurs" qui voulaient faire de la LOLF un "outil" de la réforme de l’Etat (cette conception est désormais parfois qualifiée d’irréaliste par les administratifs qui emploient des formules du type = "on ne peut pas tout casser en appliquant des principes qui ne collent pas aux réalités administratives")
– celle des "administratifs institutionnels" qui veulent adapter la LOLF aux réalités administratives.
Cette dernière conception introduit 2 modifications qui m’apparaissent importantes :
– Une définition de l’Unité Opérationnelle qui ne correspondrait plus qu’à une réalité comptable (un simple "tuyau financier" ou Unité Comptable) en perdant sa conception de "responsabilité managériale" qui serait confiée à une nouvelle création le "service programmeur". Cela permettrait, selon les défenseurs de cette conception, de créer des UO importantes correspondant à des "plates formes financières" induisant des mutualisations et économies d’échelle et de gestion (anciens services financiers de l’ordonnance de 59 ? …). La cause affichée de cette "évolution doctrinale" est aussi la nécessité de limiter le nombre d’UO et surtout "d’ordonnateurs secondaires délégués" (OSD).
Le risque, me semble-t-il, serait de séparer "mobilisation des ressources" et "efficacité", de rendre plus difficile la "responsablisation" des gestionnaires (au sens de la LOLF) sur l’efficience et enfin de limiter significativement la lisibilité de la "chaîne des responsabilités" dans la performance de l’administration (un des aspects les plus positifs de la LOLF). Sauf à conserver la notion de RUO (en l’état) et d’introduire, pour des motifs techniques, une nouvelle notion dans la LOLF "d’Unité Comptable" véritable "simple prestataire" de "services financiers" pour le compte des RUO dont la responsabilité managériale et financière resterait pleine et entière (les RUO délégueraient à cette "Unité Comptable", dans un cadre technique précis, leur fonction d’Ordonnateur Secondaire Délégué).
– Une reconnaissance des "programmes soutien" qui pourraient se développer dans l’esprit de la 1ère modification et regrouper les moyens des "programmes" d’un même ministère sur des "gros programmes soutiens" pour apporter de la souplesse dans la répartition des "moyens" entre ces "programmes" suivis par des services administratifs déconcentrés dits "polyvalents" (pilotant plusieurs "programmes"). La Comptabilité d’Analyse des Coûts (CAC) permettrait de visualiser en prévisionnel et en exécution la répartition entre programmes en donnant des explications sur les écarts… La cause plus ou moins affichée de cette 2ème "évolution doctrinale" est l’impossibilité de faire correspondre les structures administratives aux programmes et de laisser aux chefs de services déconcentrés les marges pour piloter la répartition des moyens entre les programmes en fonction du contexte territorial. Ce qui risque là aussi, à mon sens, de complexifier la responsabilité du Rprog qui devra rendre compte des résultats de la politique publique qu’il pilote en ne maîtrisant plus véritablement les moyens mobilisés pour cette politique…
On s’aperçoit que l’esprit de la LOLF risque d’être perverti car une fois "adaptée" aux structures et fonctionnement actuels de l’administration, la LOLF perdrait certainement beaucoup de ses "pouvoirs de levier" pour une réforme de l’Etat qui selon les défenseurs de la nouvelle conception doit relever de la volonté politique de l’exécutif et non pas d’un "outil financier".
Pour ajouter un peu d’eau au moulin de Louis, j’aimerais souligner le fait que certains services de l’état fonctionnent partiellement en LOLF depuis trois ans et totalement depuis deux ans sans que cela n’ait jamais soulevé autant de questions que depuis la mise en place de la DGME.
Je serais donc bien curieux de savoir de quelles missions s’est donc investi ce successeur de la ADAE et de trois autres machins pour trouver désormais à s’intéresser à la manière de mettre en oeuvre une loi votée depuis 5 ans et appliquée ?
Et surtout, je me demande si ce n’est pas vider totalement de son sens cette loir votée par les deux bords de l’assemblée que d’imposer aux RPROGs supposés présenter l’action de l’état au parlement des règles de fonctionnement rendant toute marge de manoeuvre inopérante ?
J’entends déjà sur le terrain les tiraillements veillant à imposer sous les motifs les plus déivers (sécurité nationale, notamment, et pourquoi pas "secret comptable !" tant qu’on y est), par exemple pour l’informatique réseau, les nécessaires services d’officines bien entendus strictement étatiques et l’interdiction formelle de rechercher quelque optimisation de coûts que ce soit dans ces secteurs.
J’aurais eu tendance à croire de prime abord que c’était le RPROG qui rendait compte et pas le premier ministre, mais sans doute ma formation juridique est-elle à revoir.
Il me semble en effet que la principale difficulté aujourd’hui dans la mise en oeuvre réside dans la façon de décliner à niveau déconcentré la structure des programmes, dans les BOP et les UO.
Sur ce point, si la LOLF doit se traduire par un débat entre réforme et réalité, on a perdu. Je ne sais pas ce qu’est une réforme qui ne tient pas compte des réalités administratives, ni une réalité qui refuse toute réforme. On doit forcément prendre en compte les deux.
De même, on ne devrait pas passer de temps à se demander si c’est le RPROG OU le RBOP qui est responsable, si les souplesses de gestion données au RBOP privent le RPROG de sa maîtrise.
Il me semble que ces questions et la façon dont elles sont traitées (je rejoins l’agent sur la DGME) risquent aujourd’hui de réinjecter dans la mise en oeuvre de la LOLF les plus belles traditions de la bureaucratie. On confond le modèle (qui marche dans 80 % des cas) et la directive d’application à caractère impératif, on veut fixer à niveau global les plus petits détails de la mise en oeuvre et RPROG ou pas, il est bien clair que le responsable est le plus ancien dans le grade le plus élevé. Et surtout, surtout, on a une peur bleue des marges de manoeuvres, des initiatives et des expérimentations.
Il y a aujourd’hui un message très fort sur la responsabilité des RPROG, sur la chaîne de responsabilité des gestionnaires, sur la clarification des missions et objectifs et sur la recherche du résultat. Dans les administrations, c’est ce message-là qui est passé et, si on s’est trompés, il faut le redresser.
Mais si on ne s’est pas trompés, la révolution qui pourrait en découler, c’est le pragmatisme, en considérant que le reste, c’est de l’ordre des moyens. Après tout, la cartographie des BOP n’est pas dans la LOLF, je crois. Donc, il faut regarder ce qui s’est passé en 2006 et faire en 2007, sous la responsabilité des RPROG, "plus de ce qui marche et moins de ce qui ne marche pas…".
Et si les audits montrent que le RPROG sabote la LOLF, il faut mettre son poste en jeu. Ca devrait suffire.
Mais quand je vois qu’il y a des groupes de travail à la DGME sur la cartographie des BOP avec des écoles doctrinales qui s’organisent et s’affrontent… ça fait peur.
Mon alerte sur cette première année, c’est qu’on a jamais tant piloté et été pilotés par les moyens et les modèles que depuis qu’on est censés piloter par les résultats.
Si c’est un effet de démarrage, ce n’est pas grave, mais il ne faut pas s’enfoncer là-dedans. Il faut redonner du sens et de l’importance à la performance.
Monsieur Lambert, s’il vous plait, sans vous commander, faites-nous un deuxième rapport en début 2007 ! Aussi précis, documenté, éclairant et orienté sur l’essentiel que le premier… Nous l’attendons impatiemment !
La Commission des finances de l’Assemblée souligne aujourd’hui l’absence manifeste d’adaptation de l’informatique de gestion publique des ministères aux exigences de la LOLF, malgré, soulignons-le encore une fois, cinq ans de préparation des services concernés :
http://www.lexpansion.com/art/15...
on doit cependant porter au crédit de la plupart des administrations d’avoir dû s’accomoder en urgence de l’échec du projet ACCORD2 du MINEFI, échec dont il me semble que nulle conclusion n’a été tirée. On notera que le choix stratégique ayant mené à choisir l’approche qui mena à l’échec évident d’ACCORD2 n’était pas une démarche inter-ministérielle.
La liste des trente mesures proposées par la Commission ne saurait être ignorée de la mission Lambert/Migaud
à la lecture des pages de la mission que vous accomplissez avec Mr Migaud, je note que, lors de votre visite à Grenoble le 23 juin, vous avez effectivement rencontré les principaux chefs de services départementaux, à l’exception notable de Mr le directeur des services départementaux de l’éducation nationale en Isère, mais que vous avez, par contre, rencontré le Recteur d’académie. Est-ce dû à l’existence d’un rapprochement effectif des administrations départementales et régionales de l’éducation nationale en Rhône-Alpes, lequel serait alors un particularisme local ?
@l’agent
Je vais faire du mauvais esprit, mais il me semble qu’on a bien tiré une conclusion de l’échec du projet accord2 : le chef de projet a été promu (une VRAIE promotion, pas une promotion "coup de pied au cul" comme il en existe par ailleurs).
De là à conclure que le but, à Bercy, était bel et bien de NE PAS adapter l’informatique à la LOLF, il y a un pas. Que je franchi sans vergogne ni remord, au vu du reste de l’activité bercyenne à propos de la LOLF : toute cette activité se résume en effet à une grosse opération cosmétique, un "ravalement de facade" qui ne touche rien des structures antérieures.
gem: Vous prêchez un converti (je crois avoir vu passer l’entrefilet concernant le chef de projet Chorus en effet). Mais après tout, puisque Mr Migaud & Lambert jouent franc-jeu, je crois qu’il reste possible, sans provocation aucune, d’énoncer les faits sans nécessairement les corréler ou les interpréter. Non seulement l’informatique de gestion n’était pas prête, mais elle pouvait difficilement l’être puisque, comme en témoignent les divers intervenants du blog, les détails d’application de la loi votée il y a cinq ans font encore objet de débat au sein des administrations centrales ! Mais comme cette impréparation était prévisible, je ne reproche guère à mes collègues de ne pas avoir perdu trop d’énergie à essayer de construire une cathédrale en sachant que les fidèles ne seraient pas eux-mêmes présents à l’heure, leur liberté politique ne s’accomodant pas de l’existence de la loi organique.
Par exemple, puisque vous parlez d’informatique de gestion, je me demande quelle informatique aurait pu être prête à temps pour gérer les 50.000 personnes qui seront employées dans les écoles à la rentrée… alors que les conditions selon lesquelles elles seront employées ne sont pas encore arrêtées à cette heure.
@l’agent
je suis d’accord (TM) à un détail près : la DRB, qui était en charge de l’informatique, était aussi et surtout responsable de la conceptualisation de la LOLF. Il est, en soi, scandaleux que les détails d’applications de la LOLF soient encore en discussion (terme d’ailleurs assez impropre, puisque la DRB devenu DGME n’en a toujours fait qu’à sa tête, sans tenir compte de l’avis de quiconque). C’est comme si on discutait encore des plans du nouvel Airbus pendant qu’on le construit ! Idem pour la futur embauche dans les écoles dans 2 mois.
Tout cela est un élément de l’acte d’accusation des administrations centrales, incapables de concevoir des directives et de décider dans des délais compatibles avec les besoins de l’action.
Pas d’accord avec "l’acte d’accusation" des administrations centrales (en tout cas, pas pour toutes, je ne parle que de ce que je connais).
La DRB, qui était en charge de la conceptualisation de la LOLF s’en est tenue là.
Tous ceux qui ont préparé la LOLF avec le souci de l’application concrète (comment on va faire ?), et au premier chef, (certains) gestionnaires de (certaines) administrations centrales, ont vu les problèmes qui se posent actuellement dans leurs services et ont proposé des modes de mise en oeuvre adaptés (les détails d’application).
Quand ils ne se sont pas fait traiter de traitres à la cause, ils ont été priés de se taire par la DRB. On a traité de conceptualisation et seulement de conceptualisation à peu près jusqu’au 31 décembre 2005. Pas question de s’écarter des épures théoriques (même quand elles ne sont pas dans la LOLF, par ex. le détail du fonctionnement des BOP).
Maintenant, panique à bord, on voit arriver du Minefi des circulaires de déblocage en urgence (Tout compte fait, il faut simplifier et alléger, les calendriers ne tiennent pas, les systèmes d’information ne sont pas au point, il y a des problèmes de taille critique, le dispositif de performance est trop touffu etc etc…). On le savait bien, merci. D’ailleurs, le rapport de MM; Lambert et Migaud pointait déjà beaucoup de choses.
Mais si on débat seulement maintenant sur les directives à donner, c’est qu’on n’a pas eu le droit de le faire avant, sauf à décliner docilement et dans tous leurs détails les directives du pilotage interministériel !
Cela dit, je vais faire entendre une voix discordante sur l’informatique : je remercie tous les jours la Providence lolfienne que nous n’ayons pas sur les bras, en plus, un gros système d’information, nécessairement rigide et lourd et conçu à partir de ces fameuses épures théoriques. Comment ferions-nous, maintenant, pour nous ajuster ?
La LOLF, c’est aussi de la flexibilité et la capacité à s’adapter en cours d’année, je crois. S’il faut connaître dix-huit mois à l’avance le détail des gestions pour l’écrire dans le système d’information, on ne mettra pas longtemps à se retrouver bloqués.
L’adaptation à la marge de Palier 2006 me paraît très suffisante pour démarrer. La seule chose qui nous manque vraiment, c’est le suivi (India), mais ça vient. Le système d’information définitif sera mieux conçu s’il peut être conçu en fonction des conditions réelles de la gestion (qu’on commence seulement à connaître) et donc ce « retard » est plutôt une bonne chose à mes yeux. On se plaint de l’absence de système d’information, mais on se plaindrait bien plus encore d’un système d’information inadapté et bloquant.
( Je crois que, justement, on continue à modifier les plans d’Airbus pendant qu’on le construit, c’est bien ça le problème des projets complexes…)
Dans ce cas, il est à noter que le chef de la DRB a été promu à la tête de la DGME ? Ce qui nous ramène à d’autres considérations émises par ailleurs sur ce blog concernant l’actuel travail de la DGME (et ce qui nous ramène également aux fonctions exactes des personnes rencontrées par Mr Lambert en Isère le 22 juin, au vu des attrbutions de la DGME).
http://www.minefi.gouv.fr/themes...
Mais je ne sais pas si la DRB a eu tort de faire essentiellement de la conceptualisation.
On peut se dire au contraire que, plus on voit que les démarrages vont être difficiles, plus il faut avoir les idées claires sur les principes de base et, quitte à patauger un peu au début, on ajustera en cours d’année les détails.
Ça ne me semble pas forcément une mauvaise façon de faire.
Mais alors, il ne faut pas tomber à bras raccourcis sur les administrations centrales…
odile: Selon mon analyse, les informaticiens du MINEFI ont très nettement préempté dès 2002 tout travail de developpement informatique pour l’accompagnement de la mise en oeuvre de la LOLF. L’échec du marché ACCORD2 en avril 2004 pour je-ne-sais-quelle-raison (Nicolas Sarkozy devait être ministre à cette époque) a été le début de l’effondrement du système informatique comptable vtrès précisément parce que tout avait été misé dessus. Et quand je parle de préemption, je ne vois pas quel autre terme employer pour désigner la rétention de tous les budgets disponibles à l’instant T, la définition de la méthode et des partenaires industriels.
J’ignore qui a joué quel rôle dans ces faits-l et peu m’importe de savoir s’il se trouve ou non quelque chose à y redire, mais ceux-ci sont têtus. Il y avait bel et bien un pilotage informatique financier national et d’ailleurs, fort logiquement, inter-ministériel pour la mise en oeuvre du volet financier de la LOLF, qui n’a pas, à ma connaissance du moins, abouti à quelque livraison tangible de quelque outil que ce soit.
Mais je ne saurais dire si cela est ou non grave : après tout, puisque l’administration en est encore à débattre de savoir quel pérmiètre exact donner aux BOPs supports, il n’y avait manifestement pas le feu au lac.