Ce 3ème billet consacré à l’interministérialité se veut volontairement prospectif. L’interministérialité est une innovation majeure de la LOLF permettant un pilotage efficace des politiques transversales. Mais n’est ce pas en même temps une transition vers une réorganisation des services ?
Certes, elle a un coût de mise en oeuvre : coordination des actions, des services au niveau central et opérationnel, mise en place de comités de pilotage interministériel ou encore d’outils de mutualisation des moyens tels la délégation de gestion ou la délégation interservices au niveau local. Toutes ces procédures de coordination et de pilotage permettent certes une gestion efficace et rationalisée des politiques transversales. Mais posons nous la question de savoir si cette politique transversale ne pourrait pas, tout autant, être mise en oeuvre de manière encore plus efficace, et donc à moindre coût, au sein d’une structure interministérielle ? Ou plus simplement encore par un seul ministère après réorganisation des services, et là encore, à moindre coût .
L’interministérialité n’est-elle pas, au fond, une solution transitoire qui doit, à terme, déboucher sur une réorganisation des services, notamment dans le cadre d’une procédure de révision des programmes, et conduire à une suppression de son caractère interministériel ? Pour ma part, je suggère de ne pas considérer la structure interministérielle comme une solution définitive et ce, d’autant plus, quand elle masque un certain conservatisme dans l’attribution des compétences entre différents services. C’est d’ailleurs ce que soulignait H.Guillaume, dès 2001, lors de son audition par la Commission des Finances du Sénat à l’occasion des travaux préparatoires à l’adoption de la LOLF : « (L’interministérialité) cache parfois le refus de trancher sur les structures ou d’avoir des responsabilités claires. Il faudrait identifier ce qui est le véritable interministériel de ce qui est le fait de ne pas vouloir désigner, pour telle ou telle raison, un acteur principal ».
Le compte-rendu de l’audition dans le rapport d’Alain Lambert n°343.
Pour illustrer ce propos, prenons l’exemple des « Cross-Departmental Public Service Agreements » britanniques, programmes interministériels qui ont largement inspirés nos missions interministérielles. Notons ainsi qu’au Royaume-Uni, un Cross-Departmental PSA, « Welfare to work », a été supprimé en 2002 à la suite précisément d’une réorganisation des services et du transfert de certaines compétences en matière d’emploi du Ministère de l’Éducation au ministère du Travail. Si le recours à des objectifs coordonnés entre différents départements ministériels est très fréquent dans le système britannique, le Royaume-Uni n’a en revanche recours aux programmes interministériels que de manière exceptionnelle, quand il n’est pas pertinent de regrouper les services. Ainsi qu’il n’y a au Royaume-Uni que deux programmes interministériels : « The Criminal Justice System » et « Action Against Illegal Drugs »
Le rapport Spending Reviews 2002 : PSA White Paper (Introduction 1.8.).
Ne serait-il pas opportun que la France s’inspire de cette démarche ? Et mette en place une véritable procédure de révision des programmes permettant une évolution de l’architecture budgétaire et plus encore une restructuration des services ? C’est d’ailleurs en définitive l’un des objectifs essentiels de la LOLF, principal levier de la réforme de l’État.
Catteau Damien, Université de Lille 2, Laboratoire du GERAP-GREEF.
La LOLF – Interministérialité – 3 –
Vous sous entendez dans votre billet la réaction négative, conservatrice, coroporatiste presque, des divers Ministères concernés, ce que je partage meme si je ne connais pas, loin de la, le fonctionnement des administrations centrales.
ne craignez vous pas quand meme un risque dans la prise de décision et de responsabilité juridique en cas de "fausse route" d’une décision?
le premier volet de ma question tiend au fait que les services vont se renvoyer la balle pour savoir qui doit décider la mesure impopulaire qui se fera jour par discussion et on rsique de perdre du temps.
le deuxieme volet est plus dans le cadre de l’action juridique, la contestation de la decision.
quid en cas de recours administratif si une décision est prise en "interministerielle" mais signée du mauvais service ou du mauvais ministère?
il faut garder une seul ministère responsable en titre du projet entrant dans ses compétences pour a=à mon avis se protéger.
une derniere question de néophite. vous proposez une réorganisation après une phaser interministérielle, mais ne pensez-vous pas vous heurter à des difficultés d’organisation car si vous arrivez a faire fusionnez deux services de deux ministères différents sur un projet, qui vous dit que ce nouveau service n’aura pas besoin d’une nouvelle discussion interministerielle pour un autre prohet et que la "fusion" pourra porter préjudice?
je ne sais pas si je suis tres clair… n’hesitez pas a me le dire, je tenterai de l’etre par des exemples!!!
La LOLF – Interministérialité 3 –
bien sur restructuration et donc globalisation des effectifs (ie suppression de fonctionnaire), c’est ça la réforme de l’Etat… MAIS ne pas oublier que derrière il y a un désengagement de l’Etat , la fin des politiques et des fonds publics, plus de solidarité, que des individus consommateurs d’entreprises privées….
Une gestionnaire de base qui ne peut toujours pas payer les factures qui s’entassent à J + 54 de l’ère lolfienne !
La LOLF – Interministérialité (3) : Une solution nécessairement transitoire ?
A Bertrand,
Il est un peu difficile de raisonner "in abstracto" mais je vais tout de même essayer de vous fournir une réponse…
Concernant la responsabilité "politique" d’une décision ("impopulaire" dans votre exemple) s’agissant d’une politique interministérielle, je pense que tout dépend de la mesure. Soit elle relève de la politique prise dans sa globalité auquel cas c’est à mon sens au ministère "chef de file" de prendre la décision. Soit, et à mon avis le plus souvent, la mesure sera rattachable à un programme. Or, la gestion de ces derniers, même dans le cadre d’une politique interministérielle, reste ministérielle. Donc, on peut identifier le service responsable…
Du point de vue de la responsabilité « juridique », je dirais que c’est un peu la même chose, le programme, unité de gestion, est toujours ministériel donc on pourra très souvent identifier le service/ministère responsable… Si la décision ressort de la politique interminsitérielle prise dans sa gloabilité, là encore, on prendra en compte le rôle du ministère "chef de file"…
Mais, encore une fois, difficile de raisonner en dehors d’un exemple concret…
S’agissant de la deuxième partie de votre question, j’avoue que j’ai du mal à voir quelle situation vous envisagez… Un exemple pourrait sans doute m’éclairer… Un service après fusion pourrait sur un projet différent devoir recourir à une coordination interministériel avec un troisième service ? Si c’est ce à quoi vous pensez, en effet, c’est possible.. mais j’ai du mal à voir où est la difficulté… ou plus simplement en quoi la fusion porte-t-elle préjudice ? Mais, si vous précisez la question, je me ferai un plaisir d’y réfléchir et de vous apporter une réponse la plus claire possible !!!
A Kantouta,
Courage !!!! Bien sûr, je ne suis pas impliqué personnellement dans cette réforme (je suis tout au plus un observateur extérieur convaincu de l’importance de la LOLF), mais j’imagine quelle difficulté peut poser le changement des modes de gestion qu’implique la LOLF… Je pense tout de même qu’elle est non seulement un passage obligé vers la modernisation du secteur public mais aussi qu’à terme, elle s’avèrera utile aux gestionnaires de base comme vous…
Mais bon, je concède que ma position est idéale pour former un tel jugement et que je ne suis pas confronté aux difficultés pratiques des profonds changements que la LOLF implique…
Factures impossibles à payer ? La cause ?
Cordialement,
D.C.
Billet : La LOLF – Interministérialité (3) : Une solution nécessairement transitoire ?
Kantouta abt "Factures impossibles à payer" : en 2004, les services concernés par l’expérimentation LOLF n’ont pu payer qu’aux environs du 1er février au 1er avril, selon, du fait de la mise en place des programmes informatiquques requis pour le LOLF (la fameuse "phase expérimentale numéro 2" de 2005). Mais il es vrai que personne n’a tiré aucune leçon de ce constat qui, après tout, a concerné plus de 130 services et quelques dizaines de milliers de fournisseurs, qui, fort heureusement, avaient déjà une bien piètre opinion des qualités de gestionnaires des services de l’état.
NB: Des fournisseurs petits et grands de toute la France connaissant cet état de fait depuis un an, la chose était pourtant bien connue
Billet : La LOLF – Interministérialité (3) : Une solution nécessairement transitoire ?
Merci pour ces billets qui sont passionnants et didactiques pour mieux comprendre cette nouvelle constitution financière. Au fond, vous pensez que l’interministériel est la preuve que les ministères s’arcoutent pour conserver leurs prérogatives, leurs emplois, leur pré-carré. Si vous le pensez ou simplement le craignez, dites-le, car c’est le sentiment d’une immense majorité de Français qui se désespèrent d’avoir l’Etat le plus sclérosé du continent. C’est cette attitude frileuse et à courte vue qui alimente le libératlisme pur et dur. A mon travail, je n’entends que cela. Les fonctionnaires n’ont pas si mauvaises réputations. Mais si les hauts fonctionnairs avaient la moindre idée de la mauvaise image qui est la leur, ils seraient terrifiés.
Billet : La LOLF – Interministérialité (3) : Une solution nécessairement transitoire ?
Sur le fond, il me semble que la question que vous posez, Damien, pourrait se résumer à une question à laquelle la LOLF ne me semble guère répondre, et qui serait celle de savoir si la structuration du budget de l’état en programmes a pour but d’organiser l’action de l’état ou de la rendre lisible par le parlement, ces deux objectifs n’étant pas nécessairement convergents voire même compatibles l’un avec l’autre.
Vous plaidez à l’évidence pour une organisation ramassée à l’échelon central (qui a une importance bien moindre en France qu’au Royaume-Uni, me permettrais-je d’observer, puisque ce détail va à contrario des opinions préconçues), ce qui semble plaider pour l’idée selon laquelle un meilleur dialogue entre l’ensemble des acteurs en charge d’un programme est une garantie de bon usage de l’argent public (au détriment de la transparence de cette action, qui est toujours moindre dès lors que les personnes concernées peuvent se concerter étroitement).
Si telle est votre hypothèse, elle me semble oublier une donnée fondamentale, qui est la très faible importance de l’administration nationale dans l’organisation de l’action publique (contrairement aux idées reçues, encore une fois).
Ainsi, avancer à marche forcée vers une restructuration des services (centraux) pour les faire concorder avec les programmes pourrait avoir pour conséquence de rendre l’action de l’état moins lisible par le parlement, mais en aucun cas plus efficace.
Billet : La LOLF – Interministérialité (3)
A Renaud,
Tout d’abord, merci de ces encouragements extrêmement stimulants pour moi !!!
Concernant votre question, pour être tout à fait franc, je ne pense pas que l’interministérialité soit en elle-même un symptôme d’une « sclérose » des structures administratives. L’interministérialité dans la LOLF répond efficacement je pense à un besoin réel de coordination des politiques transversales… Par ailleurs, la réorganisation des services s’inscrit nécessairement dans la durée et finalement l’interministérialité permet également de gérer efficacement ces politiques transversales le temps que les services se modernisent… Reste que deux solutions sont possibles s’agissant d’une politique transversale : soit il n’est pas pertinent (ou pas possible) de regrouper les services (activités transversales accessoires par exemple, je simplifie) auquel cas l’interministérialité sera une solution pérenne et adaptée soit, et c’est bien souvent le cas, une réorganisation est possible à terme et c’est là finalement que l’interministérialité doit rester un mécanisme transitoire. Pour aller dans votre sens, voir l’interministérialité comme une solution définitive permettant de s’affranchir d’une réforme des structures est symptomatique d’un certain conservatisme… On notera d’ailleurs qu’on retrouve d’autres mécanismes présentant le même type de risque, par exemple les services polyvalents (identification dans un même programme d’activités disparates mises en œuvre par un service unique et qui auraient dû être dissociées par finalités d’intérêt général)…
Or, c’est contraire aux objectifs de la LOLF qui vise à terme à une modernisation de l’administration et pas uniquement à une modernisation du système budgétaire et comptable…
A l’Agent,
Vous avez raison sur un point les deux objectifs, orienter l’action de l’État et accroître la lisibilité pour le Parlement, sont parfois difficiles à concilier. En revanche, ce sont pour moi des objectifs convergents. La rationalisation du cadre budgétaire, l’identification des politiques publiques, la fixation de stratégies globales relayées par des objectifs précis etc. va dans le sens d’une meilleure lisibilité de l’action gouvernementale pour le Parlement…
S’agissant de l’efficacité d’une politique transversale, en effet je pense qu’une telle politique est nécessairement plus efficace quand il existe une coordination des actions, encore faut-il d’une part que celle-ci soit efficace et d’autre part que la coordination soit relayée au niveau opérationnel… Et, pour en revenir au sujet du billet, je pense également que quand cela est possible, cette même politique serait prise en charge de manière encore plus efficace par un seul service… Pour simplifier, une coordination est bien plus efficace quant elle s’opère dans un seul service, c’est-à-dire quand on peut s’en passer (encore que) !!
En ce qui concerne la réorganisation, je ne suis pas sûr de bien comprendre votre idée, mais je concède que la réorganisation des services ne doit pas uniquement s’effectuer au niveau central… Je pense en effet qu’il est nécessaire de faire coïncider, à terme, l’architecture budgétaire avec la structure gouvernementale et l’administration centrale. Reste que vous l’indiquez (du moins si j’ai bien compris), cette restructuration ne suffit pas car en effet les administrations centrales ne sont, loin de là, pas les seuls acteurs impliqués dans l’action publique… C’est pourquoi la LOLF implique également une réflexion au niveau des services déconcentrés et de la prise en charge des opérateurs de l’État (entre autres !).
Pour terminer vous indiquez qu’un rapprochement entre les structures administratives et la nomenclature ne permettrait ni une meilleure lisibilité pour le Parlement, ni une efficacité accrue… J’avoue que je pense tout simplement le contraire mais je serais très intéressé par vos arguments… Une meilleure lisibilité pour le Parlement, je pense que cela va sans dire (quoi de plus lisible qu’une politique prise en charge par un seul ministère et des activités (programmes) mises en œuvre par un seul service ?) quant à l’efficacité, disons qu’il n’y a pas de cause à effet « mécanique » mais je ne vois pas en quoi une telle restructuration va, en toute hypothèse, dans le sens d’une moindre efficacité !? Mais encore une fois, je suis tout à fait prêt à en débattre avec vous…
Cordialement,
D.C.
Billet : La LOLF – Interministérialité (3).
Je suis infiniment rassuré de constater que je ne suis pas le seul à penser qu’efficacité, efficience et lisibilité de l’action de l’état sont difficiles à concilier.
"je pense qu’une telle politique est nécessairement plus efficace quand il existe une coordination des actions, encore faut-il d’une part que celle-ci soit efficace et d’autre part que la coordination soit relayée au niveau opérationnel…"
Sur cette affirmation, je ne puis être qu’absolument d’accord. La question (un peu iconoclaste) que je me pose est de savoir si la non-interministérialité garantit la coordination de l’action. Je vous avoue penser le contraire, dans la mesure où on peut empiriquement observer que les relations entre acteurs indépendants sont toujours plus lisibles par nature, simples par nécessité et rarement moins denses pour autant que celles entre acteurs appartenant à une seule et même entité, du moins, lorsque l’effectif de cette entité dépasse l’anecdotique. Du moins, c’est en vertu de ce principe que l’action de l’état dans le territoire s’organise généralement en concertation avec les acteurs concernés (populations, élus, collectivités), cette concertation se traduisant d’ailleurs très souvent par des co-financements, cette méthode étant la seule à même de garantir que l’ensemble des acteurs se concertant s’intéresse à la réussite des projets.
Aussi, tant que les effectifs et carrières de ses personnels des administrations centrales ne seront pas directement liées à l’efficacité ou l’efficience de l’action publique, il est imprudent de considérer que l’intérêt des personnels est nécessairement convergent avec l’intérêt collectif. Ou, du moins, nous avons toute l’histoire de l’administration française depuis 1947 pour en juger, puisque tel était et est encore le cas.
Je ne pense pas pour autant qu’un rapprochement de la nomenclature avec la structure administrative aurait un meilleur effet qu’un rapprochement de la structure avec la nomenclature, ni même que l’une ou l’autre de ces approches aurait un effet positif susceptible de compenser l’évident pendant négatif, à savoir, la perte de lisibilité de la continuité de l’action de l’état (comment comparer avant avec après sans règle de transposition ?)
Billet : La LOLF – Interministérialité (3).
Tout d’abord merci de vos lumières.
Mon inquietude ne portait pas trop sur l’aspect politique de la question mais plus juridique.
voici mon exemple qui je pense aidera peut etre.
Prenez un projet de loi pris en interministériel Jusice/intérieur.
deux services travaillent entre eux et on met au point un texte qui est signé par erreur sans doute du seul ministre de l’intérieur alors qu’il releve de son collègue. Quid?
ensuite si les deux services concernés arrivent a fusionner, si ensuite lors de l’élaboration d’un nouveau texte un des deux anciens pourrait fusionner avec l’autre mais que le 2eme ne le peut pas pour des raisons X ou Y. Quid?
dans mon exemple si l’ex service de la justice pourrait fusionner avec un service des affaires sociales mais que l’ex de l’interieur n’y a aucun interet ou qu’il y a chevauchement de compétences, y avait il intéret a fusionner?
peut on le faire indéfiniment ?
Billet : La LOLF – Interministérialité (3).
A Renaud,
Ahh, votre question ne relève finalement pas vraiment des finances publiques mais plus du droit administratif général… Alors revoyons ensemble quelques élements de droit public général :
_ D’abord, le projet de loi n’est pas un bon exemple, la loi est votée par le Parlement (sur le blog d’un sénateur, il faut éviter de l’oublier !), finalement peu importe qui est à l’origine du projet de loi… Prenons plutôt l’exemple d’un décret…
_ Un décret peut déjà tout à fait être cosigné par plusieurs ministres… et c"est généralement le cas des actes interministériels… Sinon, mettons qu’un acte soit pris par le mauvais service alors que les compétences sont définies strictement, en effet un recours est possible devant le juge administratif… Ceci-dit ces situations ne naissent pas avec la LOLF et on se trouve dans l’hypothèse "classique" d’un recours en excès de pouvoir… En réalité, encore une fois, malgré l’interministérialité, les programmes sont ministériels, donc, en principe, certains actes relèvent d’un ministère particulier… Dans les hypothèses où l’acte relève de la politique interministérielle proprement dite, on peut prendre un décret cosigné… donc.. aucun problème de compétence en cas de recours…
Sur la question des fusions, je ne vois pas trop le problème… En effet, deux services peuvent être amenés à fusionner pour mettre en oeuvre une politique auparavant interminsitérielle… Que ce passe-t-il si un service tiers est également concerné ? Je dirais qu’il s’agit tout de même d’une question un peu théorique… Mais bon, je crois tout simplement qu’on peut alors mettre en place l’un des outils de coordination comme une mission interminsitérielle, un DPT ou un autre système (coordinaiton des actions/objectifs des programmes). A priori la fusion avec le service tiers n’est pas nécessaire… Ceci dit, la fusion de deux services n’est pas une mesure triviale et il est évident qu’on ne peut fusionner que les services qui ont vocation à agir de concert de manière pérenne… Votre exemple, me paraît donc quelque peu hypothétique quoiqu’intellectuellement stimulant…
Cordialement
D.C.
Billet : La LOLF – Interministérialité (3).
A l’Agent,
Je suis tout de même d"accord avec vous sur un point… En écrivant mon précédent commentaire, cette question a jailli dans mon esprit, la "coordination" n’est-elle pas plus efficace quand elle est imposée entre deux services que quand il n’existe aucune coordination et qu’un seul service (en effet de taille importante) met en oeuvre seul la politique concernée ? J’avoue que je me pose la question mais, finalement, il ne s’agit plus de parler de la LOLF et des effets de l’interminstérialité mais bien de faire de la science adminsitrative… C’est certes très intéressant mais je concède que je ne suis pas le mieux à même d’en discuter…
Sur la question des rapports structure/nomenclature, je crois au contraire qu’il s’agit d’un enjeux fondamental de l’esprit "lolfien" (pardonnez le néologisme). Le budget par programmes vise à l’identification rationalisée des politiques publiques prises en charge par l’Etat, la programmation des activités et la recherche de performance, soit ! Il est ainsi fondamental que la nomenclature soit élaborée en faisant abstraction des structures préexistantes (le plus possible, il faut bien entendu tenir compte de la réalité de l’action administrative). Et c’est ensuite aux services de s’adapter à la nomenclature et non l’inverse… L’enjeu est, à mon sens, ni plus ni moins qu’une meilleure lisibilité de l’action publique et la rationalisation des dépenses publiques…
Quant à une règle de transposition, je ne vois pas trop le problème, ni la "perte de lisibilité" en cas de réorganisation des services… Après tout celle-ci ne peut être que progressive et puisqu’elle vise à s’adapter à une nomenclature, il n’y a aucune perte de lisibilité.. non ? Ou alors je comprends mal vos propos…
Très intéressant en tout cas, je crois d’ailleurs que cette question un enjeu essentiel de la réforme…
Cordialement,
D.C.
Billet : La LOLF – Interministérialité (3).
Damien: votre prudence vous honore : mais puisque nous semblons en accord sur l’idée selon laquelle faire évoluer la structure de l’administration pourrait avoir des effets ne relevant ni de la transparence, ni de l’efficacité de l’action de l’état, est-il prudent d’envisager une réforme de cette structure du fait de la LOLF ?
Vous le soulignez vous-même : le devoir des serviteurs de l’état est de s’adapter aux règles (fussent-elles des nomenclatures), et, au pire, d’en révéler les incohérences internes. Et si tout individu serviteur de l’état est à même (et a l’habitude) de rendre des comptes dans le cadre d’une relation contractuelle ou de subordination, il est plus difficile de garantir que son action concommitante à celle d’autres serviteurs de l’état envers lesquels ses relations ou engagements sont implicites, flous, ou simplement définies par "l’appartenance à une équipe ou un réseau" (jargon enflé essentiellement destiné à postuler l’existence d’un travail concerté plutôt qu’à le faire être) ait un quelconque sens.
Enfin, je crois que vous sous-estimez l’imagination dont peut faire preuve un vieux fonctionnaire rusé ayant survécu à toutes ces réformes et modernisations de l’état ayant précédé la LOLF, surtout lorsqu’il s’agit de, comme on l’a toujours demandé à l’administration, présenter les meilleurs résultats imaginables possibles au bénéfice du gouvernement de l’instant. Après tout, la France n’est-elle pas parvenue à repasser sous la barre des 3% de déficit public cette année, faisant mentir même un evident expert comme notre hôte ? Ne peut-on tirer de ce seul constat troublant quelques conclusions ?
Billet : La LOLF – Interministérialité (3).
A l’Agent,
Je crois qu’on en revient à débat qui a déjà eu lieu sur les effets de la LOLF. S’agissant du déficit (et de la dette), j’ai déjà pu donner mon sentiment : la LOLF n’est pas une solution miracle pour un assainissement des finances publiques, celui-ci dépend d’une réelle volonté politique, d’une politique de rupture volontaire pour reprendre et M.Pébereau et A.Lambert. La LOLF n’est sur ce point qu’un outil supplémentaire. S’agissant de la modernisation de la structure administrative, c’est la même chose. La LOLF est un outil qui ne peut se substituer à une volonté marquée de moderniser l’administration… En somme, la LOLF est, dans l’absolu, un moyen de moderniser la gestion publique mais elle n’est qu’un outil de la modernisation…
S’agissant de l’opportunité d’une restructuration des services, je suis bien sûr mal placé pour en juger, ce n’est ni mon rôle, ni de ma compétence. Mais, je gage que la structuration de l’Administration ne doit pas être parfaite et que certaines améliorations sont possibles pour renforcer l’efficacité, l’efficience ou même la lisibilité de l’action gouvernementale…
Pour le reste, vous avez peut-être raison, des réticences à la modernisation et à la réforme, il y en aura forcément mais, là encore, cela n’enlève rien au potentiel de la LOLF et, plus encore, la modernisation de la gestion publique induite par la LOLF suppose, de toute manière, que les administrations puissent s’approprier la réforme et en accepter les potentialités en termes de modernisation… et cela prendra sans doute du temps…
Encore une fois, il ne s’agit pas de dire que la LOLF est la solution miracle mais je reste personnellement persuadé de son intérêt immense pour l’Administration, le Parlement et plus simplement l’ensemble des citoyens-contribuables… Mais, ce n’est qu’une conviction personnelle…
Cordialement,
D.C.
Billet : La LOLF – Interministérialité (3).
L’emploi de l’arsenal législatif (par rapport à l’arsenal règlementaire, l’animation/orientation de l’action des services ou la simple inaction) ne se justifie en théorie que lorsqu’on souhaite pacifiquement (par opposition à l’emploi du judiciaire ou du disciplinaire) mettre fin à une dérive globale.
L’existence même de la LOLF *est*, à contexte constant (et je ne crois pas que l’exposé des motifs fasse référence à des éléments de contexte social externes à l’état lui-même) une remise en question, bi-partisane de surcroît, de la qualité du travail global de l’administration.
Ce choix, qui consiste à faire porter à l’administration la responsabilité des dysfonctionnements de l’action publique est le choix du législateur et ce choix n’est pas innocent, et n’est pas nécessairement accepté comme un acte de courage et de vérité par ceux fonctionnaires qui ne peuvent s’empêcher en leur for intérieur d’en juger.
Il reste que le service de l’Etat n’est pas pour ceux qui recherchent la gloire, le respect, l’amour ou les suffrages de leurs concitoyens : aussi reste-t-il raisonnable d’espérer que cette énième réforme aura plus de succès que les innombrables précédentes et en cours.
Pour cela, encore faut-il éviter dès la mise en oeuvre de cette réforme de faire en sorte qu’une réforme conçue en vertu d’une organisation donnée de ce qu’on veut réformer ne soit pas rendue stérile par une réforme organisationnelle rendant la réforme elle-même inadaptée à la nouvelle structure de la chose qu’elle était sensée réformer.
J’insiste sur ce point : l’inaction a ses vertus, et notamment celle de rendre l’analyse de l’action de l’état par le parlement plus simple, plus précise et plus juste, en permettant d’isoler les facteurs, les leviers, etc. . L’organisation de l’état est d’autant plus aisément perfectible qu’elle est retouchée à peu près à chaque constitution de gouvernement ! Pour autant, je tenais surtout à souligner le fait que la LOLF n’impose nulle réorganisation par elle-même (mais s’imposera au prochain réorganisateur à l’occasion d’un futur gouvernement), et donc, que si réorganisation s’avère nécessaire, celle-ci doit être strictement motivée par des considérations politiques, et nulles autres.
Billet : La LOLF – Interministérialité (3).
Je suis en accord complet sur l’un des points développés et en désaccord profond sur un second… Je vais commencer par le désaccord :
_ Je suis certain que la volonté du législateur organique n’était pas de fustiger l’action administrative. D’ailleurs, les rapports parlementaires préalables à l’adoption de la LOLF présente les dysfoncitonnements de l’ordonnance de 59 (aspects juridiques), les limites de l’action administrative certes mais également des propres pratiques parlementaires (après tout la LOLF vise aussi à moderniser le rôle du Parlement en matière financière). Le Parlement n’a ainsi pas omis de réaliser sa propre auto-critique et continue d’ailleurs de le faire… Par ailleurs, la LOLF était une simple nécessité au regard des systèmes de budgétisation et de comptabilité on ne peut plus archaïque en France (je ne dis pas nécessairement inefficace). Je crois qu’en toute hypothèse, la LOLF avait pour fonction première de réaliser cette modernisation nécessaire du cadre budgétaire…
_ En revanche, sur le reste de votre billet, je suis totalement de votre opinion. La LOLF doit être évolutive et le contexte a d’ores et déjà changé depuis 2001 et la mise en application de la LOLF doit s’adapter à ces changements… Je suis dur reste d’accord avec vous, il ne faut pas se focaliser sur un changement de l’organisation administrative que permet(trait) la LOLF. En toute hypothèse, une telle réflexion (même si elle me paraît inévitable) ne devra s’amorcer qu’à la suite de quelques années d’application de la LOLF… Avant d’opérer des changements, il est nécessaire de constater ce qui fonctionne et ce qui peut être amélioré et cela suppose au minimum d’avoir les premiers résultats sur la gestion des programmes…
Il ne faut pas confondre inaction (voire conservatisme) et patience, ni, à l’inverse, action et précipitation… Mais, c’est presque trivial comme remarque.. Mais je reste d’accord avec vous sur le fond…
D.C.
Billet : La LOLF – Interministérialité (3).
soyons un peu concret :
imagine-t-on la fusion de la police et de la gendarmerie, qui concourent à la même mission ?
imagine-t-on, a contrario, le démentelement du méga-ministère dit "le mammouth", qui assure plusieurs missions n’ayant pas de rapport évident (quoi de commun entre la recherche et l’enseignement primaire, par exemple ?)
Et, de même, quel sens peut bien avoir le rattachement du budget, de la réforme de l’état, de l’économie, de la comptabilité publique, des finances, et de l’industrie en un autre ministère titanesque et bien loin d’être LOLFement exemplaire (si on en juge par les fameuses "missions" illégales car monoprogrammes et qui de toute façon ne mérite pas le nom de mission, fait d’avoir le moindre impact concret pour le citoyen) ?
imaginet-on, enfin, le transfert vers le ministère de l’écologie de services issus des ministères de l’agriculture, de l’équipement, et de l’industrie, qui concourent actuellement à la mission de ce ministère ?
Tout est en théorie possible, mais quelle serait la valeur ajoutée de ces mouvement divers ? Un peu de clarification ? Et, tout cela, à quel prix social (en terme de grève et de revendications illégitimes mais néanmoins satisfaites pour acheter la paix ). hum…
Faut-il rappeller que, au sein même du ministre de la défense, les trois armes ne sont pas toujours en accord ni en parfaite coordination (à preuve l’existence d’unités aériennes au sein de l’armée de terre comme de la marine, et l’existence de de plusieurs unités logistiques rattachée aux différentes armes) : ce n’est pas parce qu’on a rapprocher "administrativement" les services qu’il apparait automatiquement une coordination, un commandement plus unifié et plus rapide, etc.
Le meccano administratif ne donne pas grand chose sans implication des hommes qui compose le système.
Il me semble, même, que L’agent a raison de souligne le camouflet implicite que constitue la LOLF à l’égard del’administration (implicite et néanmoins mérité), exactement comme la décentralisation est un autre désaveu tout aussi violent de l’action de l’état. Aucune leçon n’a été tirée dela "baffe" de 1981, c’est sans doute une des condition de la LOLF… en attendant la dissolution pure et s’imple de l’état centrale, comme en Belgique ou en Espagne ?
Les voyant sont au rouge, mais je n’ai pas l’impression que les décideurs aient pris la mesure du problème.
La LOLF – Interministérialité (3).
A Pascal,
Imagines-t-on une fusion police nationale – gendarmerie ? C’est peut-être un peu naïf de ma part, mais en effet je le conçois… ça me paraît même inévitable à termes et la mission interministérielle (pour laquelle d’ailleurs les parlementaires ont du "batailler") en est le symbôle…
Pour ce qui est du Ministère des Finances et de la Réforme de l’Etat, cela me paraît également assez logique puisque la France s’engage dans un mouvement de réforme par le biais du levier budgétaire… même si je le concède, le Minefi n’est paradoxalement pas le ministère le plus "lolfien" !
Concernant la Recherche et l’Education, moi, là encore, je dis pourquoi pas ? La distinction en deux missions est déjà une première étape… Quant à savoir s’il est opportun de dissocier les activités du ministère, je ne me prononce pas (encore une fois ce n’est pas vraiment mon rôle)…
Je suis d’accord avec vous sur un point : ce n’est parce qu’on fusionne deux services que la coordination et l’efficacité sont automatiquement assurées. Pour autant, a contrario, ces dernières ne sont-elles pas nécessaires dès lors que les deux services (même de "mauvaise volonté" pour reprendre votre exemple) sont solidairement responsables (puisque fusionnés) plutôt que s’ils refusent toute coordination et se revoient la balle au niveau des responsabilités ? Ce n’est bien sûr pas infaillible comme raisonnement… mais LOLF rime avec responsabilisation… mais nous sommes d’accord sur ce point…
La LOLF comme camouflet implicite ou non de l’administration, je reste convaincu que ce n’est pas le cas… Mais, bien entendu, ce n’est qu’une conviction… En tout cas, cela ne ressort pas des travaux parlementaires (explicitement ou implicitement). Mais notre hôte serait sans doute mieux à même de confirmer ou non ce sentiment…
D.C.
La LOLF – Interministérialité (3).
Pascal: rien de ce que vous décrivez n’est inenvisageable, et peu de choses parmi celles que vous proposez me sembleraient problématiques : libre à qui voudra de mettre (ou ne pas mettre) de telles propositions dans son programme de campagne …
Mais je crois qu’il ne faut absolument pas confondre les réorganisations nationales (qui me semblent être un des meilleurs moyens de faire foirer la LOLF) et les réorganisations locales (que j’aurais tendance à encourager).
Je m’explique par un exemple parmi tant d’autres :
-> Prenez au hasard un département parmi les soixante-dix environ qui ne soient pas par ailleurs capitale de région. Considérez que quatre à huit administrations locales, plus la préfecture, le conseil général, la mairie et l’hôpital généralement présent dans la préfecture de ce département dispose d’un site Web (c’est facile à vérifier avec Google). Considérez par ailleurs le fait que, généralement, ce site web est géré en interne par une personne appartenant à l’entité concernée. Considérant dont que dans une préfecture départementale non-capitale de région, 4 à 11 personnels généralements fonctionnaires sont employés à temps très partiel à gérer un site Web, n’y aurait-il pas quelques pistes de synergies ?
Rassurez-vous, ces choses se font déjà : enfin, se faisaient, puisqu’avec la LOLF, ça va devenir bien plus difficile.
La LOLF – Interministérialité (3).
Bien, il me semble que nous sommes tous d’accord (sauf sur le camouflet), c’est un peu dommage pour le débat mais c’est certainement mieux.
La chose qui me semble la plus importante, c’est que le "meccano", ça ne sert à rien. Ce qui compte c’est
1) est-ce qu’il a un pilote dans l’avion, c’est à dire quelqu’un qui,
* en interne, ordonne, fixe des objectifs, encourage, récompense et sanctionne etc.
* en externe, négocie des accord mutuellement profitable ?
* partout, cherche et repère les solutions nouvelles
2) est-ce que ce pilote est lui-même évalué sur des performances objectives ?
Si les deux conditions sont réunies, on peut faire des choses.
Elles ne le sont pas, sauf rares exceptions.
Dans votre exemple, M. L’agent, il est parfaitement clair que personne, n’a ni intérêt ni légitimité pour mettre en place les synergies que vous évoquez (et qui ne sont sans doute pas si grande que vous semblez le croire). On en a une idée quand on voit le souk que constitue la gestion d’une cité administrative, et la difficulté que ça implique pour mettre en place des mesures simples que tout le monde souhaite… et qui pourtant ne débouchent sur rien !
A propos du camouflet, ça s’argumente facilement. Tout ceux qui ont un peu d’expérience budgétaire ont vu la parenté entre la LOLF et le projet RCB (Rationalisation des choix budgétaire) d’il y a un quart de siècle, et n’importe qui peut constater que l’ordonnance de 59 permettait tout ce qu’on nous présente comme l’inovation LOLFienne. Mais l’administration n’a rien fait. Le LOLF, c’est juste un gros coup de poing sur la table pour dire à l’administration "halte au foutage de gueule, maintenant on se fâche" (et je dis bravo, dommage d’avoir attentu si longtemps, et continuez : à quand un NAO / GAO, de vraies "descentes" dans les ministrères (non pas pour pinailler sur les frais de déplacement, mais pour étudier sérieusement l’efficacité des politiques financées) , etc.
La LOLF – Interministérialité (3).
pascal: Selon ma lecture éminement perfectible des textes juridiques et règlementaires applicables, le préfet de département ou, au pire, de région, pourrait mettre en oeuvre à plus de 75% et "officiellement" les propositions que je suggère. Si on estime pas nécessaire de claironner devant la presse l’hymne à la modernisation de l’Etat et à la rationalisation de la dépense publique, de simples accords entre services suffisent (enfin, suffisaient, puisque, avec la LOLF, c’est devenu plus difficile).
Quand au sentiment de camouflet, il s’explique en grande partie par la mise à l’écart de tout ce qui avait été fait jusque là sans la moindre évalutation au profit d’une "révolution copernicienne" d’une part, et d’un centrage de la réforme des moyens associés (dispositifs informatisés, controlleurs de gestion et personnels spécialistes en finance/comm) sur les acteurs les moins importants de l’action publique, c’est à dire, l’échelon central, au sujet duquel on se demande parfois si une réforme n’était pas nécessaire pour lui redonner un sens. Par exemple, qui peut me dire ce que fait l’administration centrale du ministère des sports en ce moment depuis l’échec de la candidtaure parisienne aux JOs de 2012 ?
La LOLF – Interministérialité (3).
@ L’agent
Un préfet passe environ 2 ans dans un département. Et son secrétaire général (qui serait la cheville ouvrière, en l’occurrence) itou. Ca laisse environ 1 an au couple pour agir. Durée parfaitement ridicule au regard de la moindre action.
Et un préfet n’est pas évalué sur l’efficence des moyens de sa préfecture (partie "interieur"), et encore moins sur celle de l’état dans le département. Mais, plutôt sur sa capacité à gérer les crises et éviter de faire des vagues.
Alors, certes, un préfet peut, juridiquement et théoriquement, faire des choses. Mais, en pratique…
Exit, le préfet.
Par ailleurs, je ne peut pas souscrire à l’idée que le centrage de la réforme sur l’administration centrale soit une erreur. Car tous le monde sait que c’est justement l’administration centrale qui a disjoncté, tournant comme une machine folle qui fait tourner tout le monde (services déconcentrée et public) en bourrique, par un savant mélange de comportement de mouche du coche, de logghorée réglementaire et communicante, de tirage de couverture à soi, de lever de parapluie et d’esquive.
La LOLF – Interministérialité (3).
pascal: j’approuve l’ensemble de vos remarques, qui m’ôtent les mots de la bouche pour décrire comment un gouvernement pourrait, sans tambours, ni trompettes, ni débat, ni même mesures règlementaires, mener une réduction de la dépense publique à service rendu constant, voire amélioré.
Pour le reste, si vous voulez le fond de ma pensée, l’administration centrale pourrait être sévèrement dégraissée : son absence de vocation (corrigée, il est vrai, par la LOLF) me semblant être à l’origine de nombre de comportements troublants de ses fonctionnaires.