Vous trouverez sur ce lien la communication faite en Conseil des Ministres du 3 janvier dernier sur la mise en place de la LOLF
[lien caduque] par le ministre du Budget Jean-François Copé.
Vous trouverez sur ce lien la communication faite en Conseil des Ministres du 3 janvier dernier sur la mise en place de la LOLF
Je m’étonne d’apprendre à la lecture de ce document que des risques de non-versement des salaires des fonctionnaires soient envisagés à cette heure par le ministre luui-même.
Cinq ans de préparation depuis le vote de la loi n’ont-ils pas été suffisants pour permettre la formation du personnel concerné ?
S’il s’avère si difficile de payer les fonctionnaires dans le cadre de la nécessaire réforme des finances publiques, ne serait-il pas envisageabl d’externaliser cette mission de gestion qui n’apporte pas grand chose à la puissance publique ?
1) Comme il n’est rien de plus difficile que de déterminer des indicateurs destinés à mesurer la performance.
Le Premier Ministre a créé en 2002 le Comité Interministériel d’Audit des Programmes ou « CIAP », dont une des fonctions est d’auditer la pertinence et la fiabilité des systèmes de mesure des résultats des administrations (à moins que cette mission ait été récemment transférée à une nouvelle structure).
Il s’en suit que si un responsable de programme ou de BOP constate l’imperfection d’un indicateur, il doit pouvoir le faire remarquer au CIAP afin qu’une modification puisse être opérée.
Par conséquent, pouvez-vous m’indiquer quel est donc le mode d’organisation choisi pour permettre cette saisine? Existe-t-il au sein du CIAP un interlocuteur par Ministère ou par Programme. Qui peut le saisir exactement ?
Les remarques faites seront-elles réellement prises en compte comme cela a pu annoncé à l’ensemble des responsables, dans la théorie "lolfienne" ?
2) Il a été dénoncé de façon récurrente de ce qu’on a appelé la « régulation budgétaire » : dispositif de mise en réserve et de gels de crédits dénaturant l ’autorisation donnée par le Parlement ( la Loi des Finances « autorise.. »).
Désormais avec la LOLF les plafonds de régulation budgétaire (virements de crédits, annulation de crédits, crédits exceptionnels) seront plus stricts. Cependant, n’est-il pas à craindre des gels de précaution au niveau du responsable de programme , puis un autre au niveau du responsable de BOP, voire enfin au niveau du responsable d’UO qui engendreraient un dégel en cascade. Ce qui vous en conviendrez, ferait retomber l’administration dans les travers du passé et pourrait même entraîner une impossibilité de dépenser tous les crédits en fin d’année compte tenu des délais d’engagements et de mandatement stricts à respecter.Qu’en pensez-vous ?
Un commentaire qui fait écho tant à la déclaration de J.-F.Copé qu’aux précédents billets sur la norme « zéro valeur » et au commentaire d’Alexis sur le redressement de la situation financière au Canada.
J.-F. Copé insiste sur le fait que la LOLF permettra de réaliser les économies indispensables au regard du niveau de la dette publique. Cependant, il ne faut pas s’y méprendre. La LOLF est un instrument de modernisation de la gestion publique qui, grâce à la modernisation du cadre budgétaire et comptable, permet de rationaliser la dépense publique et d’avoir une vision plus claire de la situation financière. Elle ne saurait toutefois, en elle-même, permettre un assainissement de cette situation financière. En somme, et en caricaturant légèrement, la LOLF permettra bien plus qu’une telle dégradation n’arrive plus à l’avenir que de résoudre les difficultés actuelles concernant le déficit et surtout la dette.
L’exemple du Canada est d’ailleurs sur ce point révélateur. La modernisation du cadre budgétaire et comptable permet l’introduction de la performance dans le budget de l’État et une rationalisation de la dépense, mais il faut noter que ce sont surtout d’autres mesures drastiques qui ont permis d’assainir la situation financière : L’examen systématiques des dépenses (une véritable procédure de révision des programmes), l’obligation pour les ministères de présenter des budgets avec un seuil minimum, fixe et strictement appliqué d’économies à réaliser (ce qui va bien au-delà de la norme « zéro volume » ou « zéro valeur ») – NB : Je concède qu’il me vient un doute sur le fait que le Canada soit l’un des pays ayant appliqué ce système mais je pense que c’est le cas – et enfin une remise à plat de la fonction publique. Entre autres…
Finalement, la LOLF c’est un peu comme un antivirus, ça permet certes de résoudre les problèmes de contamination mais cela s’avère généralement insuffisant si l’ordinateur est déjà vérolé et des mesures plus radicales sont nécessaires. En revanche, appliqué sur un ordinateur sain (assaini), cela permet efficacement d’éviter qu’une telle catastrophe ne réapparaisse…
La LOLF, antivirus de la dette ?
D.C.
Je me méfie toujours de l’enthousiasme de Jean-François COPE, fin démagogue donnat l’illusion de l’action dans l’immobilisme. Demandez-lui où il en est de la parution des décrets concernant l’application des Lois Fillon concernant la réforme des retraites des régimes spéciaux qui attendent sur son bureau depuis 2003…
La LOLF, si j’ai bien compris, est un outil pour une gestion modernisée des dépenses publiques. Mais elle ne saurait remplacer le courage, l’imagination et la détermination : trois qualités qui ont manqué aux gouvernements de Monsieur CHIRAC jusqu’alors. Et ce n’est pas la flamboyance de M. de Villepin qui change le constat des faits.
Par contre, la LOLF n’étant donc qu’un outil, on peut compter sur les démagogues pour tirer parti de tout pour nous " enfumer ". La seule vraie mesure tangible est la réduction volontariste du nombre de postes de fonctionnaires à l’occasion des départs en retraite. Tant que cette mesure ne sera pas prise, la moitié des Français continueront de payer l’IRPP chaque année pour rien, parce que M. Chirac n’a pas voulu engager la réforme de L’Etat et a laisser filer les dépenses, donc les déficits! Sans cette mesure, l’Etat ne retrouvera pas de marges de manoeuvre pour investir pour le développement de la France.
toujours gestionnaire de base, et toujours rien de clair concernant la LOLF, à part des tonnes de papier qui dégringolent de partout qu’on a même pas le temps de lire et pour les 3/4 incompréhensibles; et puis de la com , toujours de la com et longue vie à l’ère lolfienne.
Je vous avouerais avoir avec la LOLF l’occasion de m’assurer du bon esprit de mes meilleurs collègues : en effet, un bon fonctionnaire (non-cadre) devrait en théorie avoir vraiment beaucoup de difficultés à comprendre qu’il puisse exister une différence entre autorisations d’engagement et crédits de paiement, même s’il doit également démontrer sa grande capacité d’adaptation en s’appropriant désormais ce mécanisme dans sa gestion au quotidien :
http://www.minefi.gouv.fr/lolf/1...
Au « Gestionnaire de base »,
Vous posez là deux questions très intéressantes auxquelles j’essayerai modestement de répondre :
_ S’agissant du CIAP, on notera que la mise en œuvre de la LOLF a vu l’apparition de nombreux comités, conseils et autres structures. La plupart ont des compétences assez vagues qui se recoupent généralement et dont le mode de fonctionnement et le compte-rendu des activités est quelque peu opaque (j’estime que lorsqu’un chercheur plus ou moins spécialisé sur le sujet et en tout cas motivé n’arrive pas à trouver la moindre information, on peut parler de « relative opacité »). Le CIAP fait quelque peu figure d’exception puisqu’il a rendu quelques rapports d’activités depuis son instauration.
Pour en revenir à votre question, je parle bien entendu sous réserve et d’après ce que j’ai pu comprendre de son activité, mais il me semble que le CIAP n’est pas à proprement parler une autorité de contrôle des indicateurs (et plus généralement des programmes), un arbitre, mais plutôt a plutôt un rôle de conseil. D’après ce que je sais, il n’est pas « saisi » par un responsable mais auditionne plusieurs programmes par « cycle d’audits ». Quant aux modalités pratiques de réalisation des audits, je ne sais pas s’il y a une « spécialisation » des membres par mission (j’en doute d’ailleurs). Enfin, concernant la portée des remarques du CIAP, il s’agit d’un comité d’audits interne à l’administration mais toutefois indépendant. Je ne dirais pas que ces remarques n’ont aucune portée mais elles sont sans aucun doute soumises au bon vouloir de l’Administration…
On notera que le rôle du CIAP fait d’ailleurs un peu doublon avec le rôle du Parlement qui a lui aussi contrôlé (et contrôlera encore) la maquette et les indicateurs (avec des rapports bien plus importants en volume et bien plus critique). Quant au contrôle à venir de la fiabilité des résultats (dont le CIAP voudrait bien se voir chargé), là encore, on peut se demander si ce rôle ne revient pas plutôt au Parlement assisté par la Cour des comptes dont il faut profiter des capacités d’expertise… Mais, cela n’est que mon avis…
_ S’agissant de la régulation budgétaire (qui est un sujet qui me passionne personnellement, j’ai d’ailleurs fait mon mémoire de DEA sur ce sujet), je suis entièrement d’accord avec vous. Le principe même de régulation budgétaire est sans aucun doute nécessaire étant donnée la situation financière mais va néanmoins à l’encontre de la logique de responsabilisation prônée par la LOLF. Un responsable dispose d’une enveloppe de crédit qu’il gère librement pour réaliser son programme et atteindre les objectifs qu’il s’est fixé. Quelle peut-être la responsabilité d’un tel responsable si les crédits ont été mises à disposition tardivement voire qu’une partie de cette enveloppe a été purement et simplement supprimée… Il y aurait d’ailleurs beaucoup d’autres choses à dire sur la LOLF et la régulation budgétaire d’un point de vue juridique – Monsieur le sénateur se rappellera sans doute les débats qui nous opposées durant ma soutenance – je pense notamment aux limites de l’encadrement de la régulation par la LOLF ou les difficultés théoriques que continuent à susciter cette pratique au regard du principe de sincérité budgétaire. Mais, ce commentaire est déjà bien long, je préfère donc rajouter avec un plaisir personnel certain ce sujet sur ma liste de billets à rédiger sur la LOLF !
En espérant vous avoir quelque peu éclairé.
D.C.
S’agissant du CIAP, il a en effet une fonction d’audit des programmes mais il n’aura pas à proprement parler à émettre des avis permanents sur les indicateurs. En revanche, c’est au Responsable de programme qu’il faut signaler l’imperfection d’un indicateur, ainsi qu’aux Commissions des Finances du Parlement qui s’intéresseront à la pertinence desdits indicateurs. La saisine me semble pouvoir s’opérer de la manière la plus simple tant auprès du RPROG que du Parlement, notamment en décrivant bien les motifs de la non pertinence de ces indicateurs.
S’agissant de la régulation budgétaire, il est vrai que c’est un sujet sur lequel, avec Damien, nous ne sommes pas en accord, mais c’est naturellement lié à nos expériences différentes. La régulation n’a pas été instituée pour consommer moins de crédits que ceux ouverts en loi de finances par le Parlement mais pour éviter qu’il en soit consommé plus ! Ce qui se produit lorsque les budgétisations initiales ont été sous-évaluées donc insincères. Même s’il peut se produire en gestion des dérapages imprévisibles. En revanche, je suis totalement d’accord pour regretter que tous les échelons s’auto assurent, en centrale, en région, au niveau départemental. Avec des méthodes comme celle-ci, c’est toute l’action publique qui peut être freinée. Nous l’avons clairement signalé dans le rapport de mission que nous avons rendu avec Didier Migaud en septembre dernier. Je pense que ces pratiques sont liées à la peur que les centrales ont face à la liberté qui a été voulue par le législateur, et peut-être aux insuffisances de nos systèmes d’information qui ne sont pas encore au point pour que le pilotage de la dépense soit libéré et sécurisé en même temps. Il m’intéresserait d’avoir des ordres de grandeur sur le pourcentage de crédits «conservés » en centrale ou en région !
Alain Lambert: les administrations centrales jouent tout à fait leur rôle en protégeant leurs ministres : vous n’allez quand même pas leujr en vouloir de parvenir à vous tenir en échec lorsqu’elles ne font que leur travail sous prétexte que leurs méthodes manquent parfois d’élégance ? Si cela pose un problème, c’est la règle qu’il faut changer, pas les joueurs.
Tout cela c’est un très très joli spectacle, mais concrétement, j’ai bien l’impression que ça ce passe bien différemment.
Par exemple, j’aimerai avoir votre avis sur le projet de lettre du ministre du Budget aux autres, pour la préparation du budget 2007. Si vous ne l’avez pas (ou pas encore, ou pas assez vite…), il suffit de demander.
Parce que moi, je n’y vois aucune trace de la LOLF.
Il me semble que ce document (du plus haut niveau !) contient toujours la tutelle sur les ministères, les "emplois budgétaires", alors qu’inversement il n’y a aucune trace ni des responsables de programme, ni de mots comme "productivité", performance", "quantification" ou "mesure", "indicateurs", ni même de ce pilier de la LOLF qu’est la justification au premier euro. On est toujours dans la logique des "services votés", avec le classique rabotage aveugle, bref les méthodes qui ont conduit au désastre budgétaire que l’on sait.
Pour prendre un exemple concret, le budget exige des "propositions chiffrées de redéploiement des effectifs", c’est à dire qu’il renonce à mettre en cause le socle initial, mais qu’il s’immice dans les moyens de faire des économies et s’arroge le droit de prendre la décision. Il me semble pourtant que selon la LOLF l’exigence du Budget aurait du être quelque chose comme les "justifications chiffrées, étayées par des éléments comparatifs, de la masse salariale".
Et, par surcroit, les chiffrages sont demandés "hors pension", ce qui est assez inquiétant tant en terme de conception (le document insiste pourtant sur l’importance des dépense de pension) qu’en terme de politique (faute de chiffres, il va être difficile de traiter ce thème sur la place publique).
Pour être juste (mais cruel …), il faut souligner que le projet de lettre mentionne la remise en cause des missions. A titre exploratoire. Et à la fin. On est bien loin de la JPE : non seulement ce sujet n’est aborder qu’a postériori (alors qu’il constitue un préalable LOLFien) mais en plus il est traité sur le mode de l’éventuelle suppression, au lieu de l’être sur le mode de l’éventuelle conservation !
Au total, je ne vois qu’un document caporaliste, sans ambition ni imagination. Bien dommage.
La LOLF pourra-t-elle changer quoi que ce soit tant que le coeur budgétaire de l’état continue à l’ignorer ?
Espoir (révons un peu…) : si ce document n’est pas encore définitif, c’est peut-être que, tout en haut, certains sont conscients de ses défauts ?
Qu’en pensez-vous ?
à "Pascal"
pourquoi ne publiez-vous pas le lien vers:
" le projet de lettre du ministre du Budget aux autres, pour la préparation du budget 2007 " pouvez-vous le publier si vous l’avez ?,
merci d’avance, jpp
A Pascal,
Je n’ai pas pu eu la possibilité (en temps qu’universitaire, c’est somme toute logique) de lire ce document… Mon commentaire est donc posté "en aveugle"…
Cela dit, j’avais déjà pu faire le même genre de remarque s’agissant de la procédure budgétaire pour 2006… La logique de performance y était traitée de manière assez accessoire et en dernier lieu.
Toutefois, même si on peut, à raison, regretter cela, il ne faut pas perdre de vue que le Minefi doit suivre deux objectifs connexes mais différents : l’assainissement des finances publiques et la modernisation de la gestion publique c’est-à-dire l’apprentissage de la logique de performance dont la LOLF constitue le support. Les deux sujets sont bien entendus liés mais ne se réduisent pas l’un à l’autre. Encore une fois la LOLF n’est pas une solution « clef en main » à la réduction des déficits et à la résorption de la dette (voir mon précédent commentaire).
Aussi, même si on peut se montrer critique, il ne faut pas s’étonner que des solutions drastiques (encore que je ne discuterais pas de leur opportunité ni de leur efficacité, ce n’est pas le propos et ce n’est pas mon rôle) soient mises en avant quand bien même ils seraient fortement liées à une « logique de moyens » (en clair, la recherche d’économies structurelles et de gain de productivité).
Mais, il y a sans doute un juste milieu et il faut espérer que l’objectif fondamental de maîtrise des déficits ne prenne pas le pas sur la nécessité de continuer l’effort de modernisation sans précédent que connaît la France depuis 2001…
D.C.
à jpp : impossible, c’est un document interne et préparatoire, dont je pensais que M. Lambert pouvait l’avoir, mais qui n’est pas (à ma connaissance) sur le Web. Et qui ne le sera peut-être jamais. D’ailleurs, j’espère que quelqu’un va faire dans ce document les légères modifications qui s’imposent (il suffirait de peu de choses), et je me suis dit qu’attirer l’attention sur ce point ici peut être un moyen d’y contribuer.
à D.C. : Si vous n’avez pas ce doc, je vous l’envoie, si vous voulez. Je vois ce que vous voulez dire, mais le budget est bien loin de mettre en avant des "solutions drastiques". Au contraire.
Selon la LOLF, il aurait fallu compter le nombre d’emplois utiles, vraiment utiles, et après, après seulement, gérer intelligemment (par la formation, le redéploiement, etc.) les sureffectifs rendus apparents. Au lieu de ça, le Budget propose de se focaliser une petite composante des flux (les retraites)…
On ne peut quand même pas croire que l’assainissement des finances publique peut être une raison de faire des compromis avec la LOLF. Certes, la LOLF n’est pas la panacée anti-déficit. Néanmoins, chacun sait que les déficits sont fils de l’irresponsabilité. Qui elle-même est fille de la tutelle budgétaire, axée exclusivement sur les moyens et aisémant contournée sous divers prétextes ("impératifs politiques", exigences réglementaires remontant à Mathusalem, grosse émotion ou "grande cause nationale", absence totale de référence pour comparer le coût raisonnable d’une mission et son coût actuel, …).
Bref, je ne crois pas à un "juste milieu" entre l’application de la LOLF et l’assainissement des finances publiques : les deux choses vont, au moins per les temps actuels, rigoureusement de pair. Et si le Budget n’en est pas conscient… Ou bien, horrible soupçon, si le budget, tout en étant parfaitement conscient, à fait le choix délibérer de ne pas rentrer dans le moule de la LOLF pour des raisons inavouables …
Je serais assez en effet assez curieux de lire ce document (catteaudamien@hotmail.com)…
Ceci dit, je suis entièrement d’accord avec vous.. Je n’ai pas lu le document, il m’est donc difficile de juger de son contenu mais vous conviendrez que l’analyse de l’opportunité des mesures de redressement financier est plus du ressort politique qu’universitaire… mais soyez sûr que j’ai moi-aussi mon idée sur la question…
Enfin, en ce qui concerne "le juste milieu", l’expression est mal choisie (un bref commentaire cause ce genre de lapsus). En réalité, je dirais plutôt que dès lors qu’il y a deux objectifs connexes mais distincts, on ne peut pas s’étonner d’avoir un volet visant à la réalisation d’économies et un volet lié à la performance…
On peut en revanche être plus critique sur la place de ce dernier… mais sur ce point nous sommes bien d’accord…
Enfin, très simplement, je crois, comme vous, qu’il ne faut pas se servir de l’objectif de maîtrise des déficits pour masquer l’importance de la logique de performance et de la mise en oeuvre de la LOLF… La LOLF ne saurait certes résoudre à elle seule les difficultés liées aux déficits et à la dette, mais elle constitue un outil indispensable pour rationnaliser la dépense et éviter que la situation ne s’aggrave encore…
Les travaux sur la LOLF sont donc d’une importance capitale et l’année 2006 doit bien constituer le début d’un mouvement de modernisation, pas l’aboutissement… Mais, je crois que Bercy en a bien conscience… Ainsi, puisqu’il ne s’agirait que d’un document préparatoire, on peut espérer que le document final soit plus équilibré sur ces deux points…
Mais n’oublions pas qu’il faudra du temps pour que la LOLF rentre bien dans la culture adminstrative, à commencer par la DB elle-même !!!
2006 c est l echéance LOFL mais déjà dans les services on a commencé à expérimenter. Voilà en 2005 la grève d’agents dans un service déconcentré a permis de faire des économies en dépense de personnel , cette économie a été vite dépensée en matériel (vive la fongibilité asymétrique ….) au profit de services déjà bien équipés. BILAN : pas d’économie, pas de gain de productivité, pas de sanction pour mauvaise gestion. Mais bon rien d’inquiètant, cela sera contrôlé dès le premier euro…….. on attendra longtemps je pense.
observateur: Effectivement, dans le rapport relatif aux expérimentations LOLF 2004 et 2005, il est signalé que l’académie de Bordeaux aurait "découvert" un demi million d’euros (sur le titre 3) pour renouveler le matériel informatique …de l’administration ! budget approximativement équivalent à ce qu’un conseil général consecre à l’informatique destinée …. aux élèves !
trf.education.gouv.fr/pub…
(page 24, en bas)
Il est vrai que le budget d’une telle académie dépasse très probablement le milliard, soit un 1/17 des crédits sanctuarisés (c’est à dire, non concernés par la loi, pardon, la LOLF) pour la défense nationale.
Quand je pense qu’on ose stigmatiser l’attitude réputée dépensière des collectivités territoriales, voilà de quoi réfléchir.