Un premier billet pour revenir sur la portée de la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005 modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, appelée également par certains : LOLOLF. Cette loi organique constitue une première modification de la LOLF alors même que celle-ci n’est pas encore entrée pleinement en application.
Issue d’un projet de loi du ministre des Finances N. Sarkozy déposé en octobre 2004, pour des raisons, il faut le concéder, plus politiques que budgétaires, le projet s’est considérablement enrichi durant les 10 mois de son adoption.
Il n’en reste par moins que les modifications restent assez minimes même si certaines peuvent être mises en avant :
_ La fixation des modalités d’utilisation des surplus du produit des impositions de toute nature (art. 1),
_ Information sur les emplois rémunérés par les organismes subventionnés (art. 4 et 5)
_ Les opérations de partenariat public-privé (art. 7 et 8)
_ L’information du Parlement en LFI concernant les mesures de régulation budgétaire (art. 9)
_ La possibilité d’ouvrir un débat sur rapport annuel de la Cour des comptes (art. 10).
En réalité, ces modifications ne sont que des ajustements minimes et non un « toilettage » de la LOLF consécutif aux travaux de sa mise en oeuvre. Certains y étaient donc assez peu favorables jugeant cette modification ne s’imposait pas vraiment car quelque peu anticipée (M. Alain Lambert notamment). Je suis personnellement de leur avis.
Il n’en demeure pas mois que la LOLOF a, à tout le moins, une portée symbolique. Alors que l’ordonnance du 2 janvier 1959 était critiquée d’une part pour son intangibilité (deux modifications mineures en 71 et 95) et pour son inadaptation à l’évolution de la gestion publique, la LOLF, avant même sa mise en application totale, a d’ores et déjà fait l’objet d’une modification certes minime. On peut y voir le symbole d’une volonté forte pour le Parlement et le Gouvernement de poursuivre le mouvement de modernisation des règles en matière budgétaire afin que la LOLF ne soit pas un texte « gravé dans le marbre » (D.Migaud) comme a pu l’être l’ordonnance organique…
Reste, comme l’indiquait Alain Lambert, qu’une modification de la LOLF sans doute plus profonde (un « toilettage ») sera nécessaire pour tirer les conséquences de ses premières applications pratiques. On peut donc raisonnablement penser que d’autres « LOLOLF » suivront.
Pour ma part, je pense qu’une telle révision de la LOLF doit faire place à une grande concertation, sur le modèle des travaux d’élaboration de la LOLF, de la part de l’ensemble des acteurs de la réforme budgétaire (auditions, contributions de la Cour notamment) et à un consensus politique identique à celui qui a prévalu à son adoption.
Quelques sujets me paraissent particulièrement à propos comme, par exemple, une réglementation dans la LOLF des programmes de fonctions supports, une clarification du régime juridique des mesures de mise en réserve (qui malgré les encadrements successifs laissent subsister des incertitudes juridiques), une codification du cadre de déclinaison opérationnel et l’intégration d’un volet responsabilité dans la LOLF. Mais, pourquoi ne pas envisager également de profiter d’une telle modification pour aller plus loin dans le rééquilibrage des pouvoirs budgétaires…
Reste à s’interroger sur une question fondamentale qui est celle du bon moment pour amorcer une telle réflexion. Faut-il commencer dès que le palier symbolique de la première année d’application sera dépassé ? Faut-il laisser quelques années de pratique à la LOLF ? L’opinion de l’un des « pères fondateurs » de la LOLF me paraît, sur ce point, des plus intéressants… et je ne doute pas que Monsieur Lambert nous apportera son point de vue…
À noter également que certains de ces domaines (tels le cadre de déclinaison ou le volet responsabilité) pourraient être « codifiés » dans un « droit dérivé de la LOLF » (c’est-à-dire concrètement dans des textes d’application). Or, il faut noter que l’ensemble des règles issues des travaux de mise en oeuvre de la LOLF sont développées dans des guides, documents de travail, au mieux des circulaires…. Or, ce gouffre normatif entre la loi organique et les textes relatifs à son application me semble préoccupant (mais c’est un autre débat).
Quoiqu’il en soit, la LOLOLF « version 1.0 » est ainsi le signe que la LOLF sera, contrairement à l’ordonnance de 59, un texte évolutif qui pourra s’adapter non seulement aux succès et aux échecs de sa mise en application mais également aux évolutions à venir de la gestion publique.
Je salue l’arrivée sur le Blog d’un nouveau rédacteur en la personne de Damien qui, en passionné de la LOLF, nous éclairera de son analyse et alimentera le débat. Bravo et merci. Comme il me pose des questions, je répondrai dès demain.
Parler de LOLF ou encore de LOLOLF à longueur de colonnes doit ravir les " initiés" qui ont ainsi l’occasion de montrer leur savoir. Mais qui comprend quelque chose à votre charabia ! Pas étonnant dans ces conditions, que bon nombre des textes législatifs ne sont jamais mis en application : sans doute que leurs auteurs ne s’en souviennent même plus, ou ne savaient pas de quoi il était question. Bravo Messieurs, continuez dans cette voie si vous êtes persuadés que le " Français de base " est ainsi bien informé. Mais souvenez-vous à l’occasion que si " Nul n’est censé ignorer la loi", notre Pays compte encore beaucoup de personnes qui ne savent pas lire, et certainement 80 % de bacheliers qui sont incapables de comprendre un texte de loi …. ou vos commentaires.
NDLR : Je n’ai malheureusement pas le temps en cette fin de session de prendre part en cet instant à ce débat. Je signale simplement que ce Blog s’est fixé plusieurs principes et parmi ceux-ci : la tolérance. Ceux qui ne sont pas intéressés par les sujets qu’il traite en ont des milliers d’autres ! par ailleurs, la question que nous nous posons est de savoir s’il faut un consacrer un (Blog) intégralement à la LOLF, afin de ne pas encombrer les autres. Le problème est que celui intégralement consacré à cela a déjà fermé ses portes ! Or la réforme s’applique dans 10 jours. Bref, Damien, surtout continuez !
Je comprends votre sentiment…
A vrai dire, il est incontestable qu’un tel billet s’adresse plus à des "initiés", pour vous citez, qu’aux citoyens lambda. Ceci-dit, tout dépend de ce que vous cherchez… Soit la LOLF ne vous intéresse pas auquel cas cette rubrique n’est pas faites pour vous. Soit elle vous intéresse mais vous trouvez les propos qui y sont développés trop hermétiques auquel cas je vous dirais que d’autres billets sur ce sujet ont été écrit par M. Alain Lambert et qui explique en langage profane ce qu’est la LOLF…
Je dirais qu’il en faut pour tout le monde, quand Alain Lambert m’a demandé de participer à cette rubrique, il avait en tête deux objectifs : vulgariser les principes de la LOLF et permettre un débat avec les acteurs de sa mise en oeuvre (et d’autres) sur des sujets plus précis et plus technique de celle-ci.
Ce billet est sans aucun doute à classer dans la seconde catégorie mais j’espère que vous trouverez dans les billets précédents et dans les billets qui suivront, des informations plus générales sur ce sujet pourtant passionnant et qui intéresse (devrait intéresser) "M.Toulemonde"…
J’en profite pour indiquer que je suis personnellement assez opposé à l’utilisation excessive de sigle pour définir telle loi, procédure, agent et autres… Cela conduit justement à une certaine hermétisation des propos. Cela dit, la difficulté sur un blog est d’être concis… donc l’utilisation de sigles dès lors qu’un certain nombre de personnes les utilisent (et dès lors qu’est indiqué au moins une fois ce à quoi ils correspondent) est inévitable…
S’agissant de l’intelligibilité du droit budgétaire et de la loi en général, c’est un vaste sujet qui d’ailleurs dépasse de loin ma compétence. Faut-il simplifier le langage juridique ou former nos bacheliers à la lecture des textes de loi ? C’est une question qui n’est pas de mon ressort…
En toute hypothèse, soyez-sûr que le but de ce blog n’est pas de mettre en avant quelque savoir de tout à chacun. Mais bien de participer à une réflexion commune et un débat, au besoin citoyen, au besoin technique, sur une réforme qui vient bouleverser les méthodes de l’administration et qui, plus encore, intéresse tous les citoyens-contribuables…
Vous savez qu’il y a de nombreux Blogs qui ne parlent jamais de la LOLF !
C’est même la majorité !
Alors, n’hésitez pas.
Pas d’accord avec D. Catteau pour réglementer dans une prochaine LOLOLF les programmes de fonctions supports ou intégrer un volet responsabilité. D’abord, le premier sujet serait du domaine réglementaire. Ensuite je ne vois pas ce que l’on pourrait écrire sur la responsabilité pour non atteinte des objectifs d’un programme de performance (dans le privé, la jurisprudence de la Cour de Cassation dite "des quotas" pour les commerciaux exclut pratiquement toute mise en jeu de la responsabilité des salariés, alors dans le public …!). Enfin, j’avais cru comprendre que la LOLF visait à donner aux responsables de l’air pour travailler ; si on remet le corset, autant commencer à rédiger tout de suite la NOLOLF (nouvelle loi etc.) ; ce qui ne veut pas dire qu’entre le droit sur le site de la DRB et le droit français il ne faudrait pas, effectivement, jeter quelques passerelles.
A part cela, je suis d’accord avec sa réponse à M. Toulemonde. Mais je pense que c’est ce sigle de la LOLOLF qui l’a irrité ; je crois qu’il vaudrait mieux éviter, en effet, ce sigle un peu ridicule. Quand nous parlons de ce sujet précis, disons "la LOLF révisée 2005" ? ce serait un peu plus long mais plus clair
A Lindenbrook.
Concernant les fonctions support, je ne suis pas du tout d’accord avec vous. Ce sujet me paraît au contraire du domaine de la LO. Les dotations sont bien des missions spécifiques (d’ailleurs ce ne sont pas des missions justement). Les programmes de fonction support devraient pouvoir être réglementées par la LO. D’ailleurs, selon moi, elle le devraient. En effet, le principe des programmes de fonction support est contraire à la lettre de l’art. 7 : des actions concernant des politiques publiques distinctes et que dire de la finalité d’intérêt général poursuivie par un tel programme. La DRB elle-même précise bien que les fonctions supports sont des exceptions aux principes de budgétisation par programmes (par opposition aux programmes dits de politiques publiques). Enfin, il existe une forte hétérogénéité du traitement des fonctions supports d’un ministère à l’autre ce qui ne facilite pas les comparaisons. Une intervention du légilateur organique me paraît donc sinon indispensable au moins souhaitable.
Concernant les responsables, je me suis mal exprimé. En fait la responsabilité quelle soit managériale ou financière n’est pas du domaine de la LOLF. Un tel système nécessiterait des textes d’application législatif et/ou réglementaire selon le domaine… En réalité, je visais plutôt la consécration organique des travaux de la DRB et une consécration du rôle des responsables de programmes notamment (+ éventuellement, encore que là c’est plus discutable, du volet territorial)…
Ceci dit un système de responsabilté financière et managérial juridiquement défini est à mon avis indispensable…
Enfin, sur le sigle LOLOLF, je suis entièrement d’accord. Je ne connaissais pas ce sigle moi-même avant de le lire sur ce blog… Je suis assez peu porté sur l’utilisation des sigles comme j’ai pu déjà le dire… Je le suis d’autant plus quand ils sont un peu ridicules… Cela dit, on devrait vite arriver à des textes type : LOLF1, LOLF2… Et, plus simplement, l’important n’est pas tellement comment nommer le texte mais ce qu’il apportera pour la modernisation de la gestion publique, non ?
A Damien Catteau
A propos de programme support, que pensez-vous du programme 108 ? (pardon M. Toulemonde, là oui, nous sommes entre initiés )
Monsieur Catteau,
J’aurais tendance à soutenir votre constat selon lequel "ce gouffre normatif entre la loi organique et les textes relatifs à son application me semble préoccupant" pour cependant constater que le gouffre en question est d’autant plus effrayant que, bien qu’obscur, il est déjà bien encombré par un fatras d’épines, d’obstacles, de textes et d’usages qui sont à la fois le biotope et la protection au quotidien du gestionnaire de terrain (souvent seul en pratique à disposer d’une carte et d’une boussole affinées par l’expérience dans cet étrange univers) finalement assez cohérent avec l’esprit de l’ordonnance de 59 et la logique des grands accords du CNR (certains diront même Napoléon ou la Monarchie de Juillet, mais bon….)
Autant dire que ledit gouffre est certainement ce qui, selon moi, fera que les premiers bénéfices tangibles de la LOLF seront longs à venir, quels que soient les efforts consentis (et le nombre de têtes qu’on tranchera au passage pour ne pas perdre patience). A laisser à l’échelon d’exécution la responsabilité de se démerder avec de grands principes sans même daigner une seule seconde imaginer qu’il puisse exister quelques obstacles législatifs franchement en porte à faut avec l’esprit de la LOLF, nous risquons surtout de nous voir nous livrer à une phase d’introspection d’une longueur peu compatible avec la patience de nos concitoyens ou le respects de nos engagements envers nos partenaires européens, voire même, la survie des systèmes de pensions.
S’il faut fournir des détails, j’avoue rester perplexe à l’idée de confronter, par exemple, le Livre des Procédures Fiscales à l’esprit de la LOLF ou la notion de performance à l’aride description de ce parcours tortueux sans aucune marge de manoeuvre qu’est nécessairement telle procédure inquisitoire, ou, par exemple, cet esprit qui veut que les modalités d’organisation des épreuves pratiques de l’examen de tel CAP soient négociées parfois localement (ou, du moins, débattues) avec les représentants de la filière professionnelle concernée (au motif qu’ils sont, à l’évidence, les futurs employeurs ou associés des futurs diplômés) avec la volonté compréhensible de réduire le coût d’organisation des examens. Vous voyez à ces deux exemples que LOLF ou pas, les enjeux politiques et judiciaires (je ne parle pas des enjeux règlementaires, puisqu’ils qu’ils peuvent parfois s’effacer devant l’intérêt déclaré supérieur) sont les arêtes coupantes des épines qui remplissent ce gouffre.
Quand à la mise en responsabilité explicite des gestionnaires décisionnaires (et donc, des directeurs des services), il me semble que les fréquentes rotations aux postes de directeurs des services qu’énumère le J.O. montrent qu’à défaut d’être explicitement décrite, il puisse exister certains mouvements aux postes de direction des services qui pourraient, peut-être, trouver en partie du moins leur origine dans d’hypothétiques insuffisances de résultats ! Je ne suis cependant pas certain que rajouter ici des règles formelles aurait quelque autre conséquence que de réduire de fait la responsabilité des directeurs concernés (actuellement en prise directe avec le jugement tout à fait arbitraire du gouvernement et de l’administration centrale), mais il ne s’agit certes que d’une opinion. Il est cependant certain que l’existence de règles explicites réduirait l’importance des amitiés politiques et aiderait peut-être le citoyen à daigner imaginer que les mises en cause de fonctionnaires en place sont plus fréquentes qu’il ne l’imagine certainement (l’emploi garanti à vie justifiant par avance tous les arbitraires imaginables).
Je trouve cependant très intéressant pour nos concitoyens qu’un regard informé, mais qui ne soit pas celui d’un élu ou d’un fonctionnaire en exercice daigne se poser sur ces équilibres et vous invite de tout mon coeur à persister librement dans votre effort de réflexion, où qu’il mène.
Me revoici avec retard, mais après l’apnée budgétaire, il m’a fallu bien vite essayer de rattraper le retard pris dans la gestion des affaires locales.
Tout d’abord pardon à M. Toulemonde de l’avoir rudoyé, mais c’était l’effet du surmenage. En réalité, le Blog est le carnet de route de la personne qui le tient. Or la LOLF compte beaucoup dans ma vie publique. Comme son entrée en vigueur est imminente, il est naturel que nos échanges sur la question s’intensifient et inévitable que la technicité s’accentue attendu la nature complexe du sujet. Donc, ne vous faites pas de soucis quand un sujet vous ennuie, passez à un autre, il y a de nombreuses rubriques sur le BLOG. Puis si vous pouvez m’aider à alimenter la rubrique « humour », vous m’obligerez car elle est un peu délaissée ces jours derniers.
J’en viens à Damien que je veux remercier encore pour l’apport considérable qui est le sien à quelques jours de l’entrée en LOLF du budget de l’Etat. Qu’il ne s’excuse pas d’être trop technique. Le sujet n’est pas facile à vulgariser. Il se souviendra de ma 1ère question lors de sa soutenance de thèse, il portait là dessus.
En revanche, les acteurs de la LOLF ont besoin de débattre entr’eux des modalités de mise en œuvre car ils sont confrontés, chacun de leurs côtés, à des questions nouvelles et concrètes qu’ils résoudront d’autant plus facilement qu’ils auront pu échanger ensemble. C’est notre fierté que le Blog de la LOLF soit le nôtre !
Par ailleurs, il ne faut pas culpabiliser sur l’intelligibilité des langages techniques. Certes celui du droit et des finances publiques est ésotérique, mais je m’initie chaque jour à celui des Blogs, ce n’est pas triste non plus !
J’en viens au sujet qui me fend le cœur : la question de savoir si les fonctions support devraient être traitées dans la Loi Organique. J’espère que Damien ne m’en voudra pas de ne pas partager son avis. Ma vielle expérience de législateur me conduit à conclure que l’on introduit trop de sujets évolutifs dans la loi. De sorte que l’on se trouve condamné, lors des évolutions, soit à la violer, soit à la modifier, avec une perte de temps infinie, et à courir le risque de rouvrir inutilement la « boite de pandore ». On peut d’ailleurs penser que les fonctions supports sont des choix transitoires en attendant de disposer d’un système d’information à la hauteur et d’une connaissance approfondie de nos coûts que la comptabilité analytique va nous offrir. De toute manière, face à la fébrilité législative que nous traversons, utilisons au maximum des autres sources de droit, le règlement, la doctrine etc. Puis nous traduiront dans la LOLF ce qu’il faut après par exemple deux exercices complets en gestion.
S’agissant de la LOLOLF, je remercie encore Damien d’avoir bien voulu la commenter. Son acronyme ridicule est proportionnel à son inopportunité. Pour des motifs de solidarité majoritaire, j’ai, par faiblesse, laissé courir ce texte, sans avoir été convaincu de son utilité. Soyons franc, il est né de l’ardeur dépensière des plus hautes autorités de notre pays et le ministre des finances de l’époque à souhaité inscrire dans le marbre de la loi que les plues values fiscales seraient intégralement consacrées à la réduction du déficit. Cela relevait moins de la loi organique que d’un guide de bonnes pratiques budgétaires, ou d’un « pacte de responsabilité budgétaire » à l’anglaise, cité hier dans la tribune de Jean Pisani-Ferry.
J’ai apprécié que M. l’Agent de l’Ordonnateur secondaire (dont j’apprécierai qu’il se démasque confidentiellement sur mon adresse e-mail personnelle du Sénat) félicite Damien de nous apporter son point de vue de jeune universitaire passionné de nouvelle gestion publique. Son apport donne vie à notre Blog sur ce sujet de la LOLF au moment précis où elle en a le plus besoin. En revanche, cher Ordonnateur, je vous en supplie, ne soyez pas blasé. Le changement voulu par la LOLF se produira. Certaines administrations ne feront rien pour qu’elle réussisse. Certaines feront tout pour qu’elle échoue. Mais le Parlement, de manière supra partisane, veut qu’elle réussisse et il l’imposera. Rien ni personne ne l’en empêchera.Tous les combats d’arrière garde, toutes les tracasseries lolfiennes qui se sont inévitablement glissées à l’occasion d’un chantier de cette importante, se lèveront lorsque leur valeur ajoutée s’avèrera nulle ou pénalisante.
Je voudrais en cette veille de Noël vous transmettre ma foi absolue dans le progrès qu’elle offrira aux agents, à l’action publique, à la France et aux Français. Pour peu que nous soyons quelques uns absolument déterminés à son succès. Et que nous ne lâchions pas. Pour Didier Migaud et moi, voilà plus de 5 ans que nous avons ouvert le chantier, nous le laisserons pas s’enliser.
Fidèlement,
Tout d’abord merci pour ces encouragements et ces réponses…
En cette veille de noël, vous ne m’en voudrez pas de ne pas répondre tout de suite à vos commentaires pourtant très intéressants.
C’est avec plaisir que je répondrais à M.Livenbrook sur le programme 108 (pour le peu qu’il précise peut-être un peu la question) ou à M. L’agent de l’ordonnateur secondaire notamment sur la question de la responsabilité (sans doute d’ailleurs dans un billet spécifiquement consacré au RPROG).
Mais tout ceci devra attendre l’année prochaine, ma femme ayant prohibé l’utilisation du mot "LOLF" durant cette semaine…
Je vous souhaite donc à tous un joyeux noël et de bonnes fêtes de fin d’année et vous donne rendez-vous quant à moi l’année prochaine pour "lollfer" ensemble tout au long de cette année charnière !
Respecteusement,
D.C.
NDLR : Voilà qui est sage ! Joyeuses fêtes à vous comme àotoute votre famille. AL.